Por el Dr Jorge Alejandro Suárez Saponaro
Abogado – Magíster en Defensa Nacional
La Argentina cuenta con extensos espacios marítimos donde ejerce derechos de soberanía, además de vastas vías fluviales. El 90% del comercio exterior pasa por nuestras vías fluviales y marítimas, aspecto que impacta en los intereses nacionales. Asimismo el mar es fuente de recursos y con un gran potencial a futuro. Este potencial ha generado interés creciente de otros actores, por ello no es en vano la presencia de buques pesqueros de otras banderas en la milla 201 o directamente operando ilegalmente en nuestra Zona Económica Exclusiva, como también la política británica – violando el derecho internacional – de otorgar licencias de pesca, que son adquiridas por flotas ajenas a la región, además de la campaña de exploración petrolera promovida por Londres. Sin ninguna duda los mares para la Argentina tienen un alto valor estratégico.
En cuanto a los ríos, también tienen alto valor estratégico, no solo como vías de comunicación, o servir de límite fronterizo, sino por su potencial energético y la existencia de importantes centrales hidroeléctricas, centrales nucleares e importantes puertos. Históricamente los ríos han jugado un papel clave en la defensa nacional, vale la pena recordar que la Armada tiene un origen fluvial, dado que el control de los grandes ríos fue clave para la seguridad del principal centro de poder que es y ha sido Buenos Aires y garantizar la viabilidad del país. Hoy día el efectivo control de los espacios fluviales no solo es clave para la seguridad de la navegación, control de la contaminación, sino también por ser vía de comunicación para organizaciones criminales. Es de público conocimiento la actividad del contrabando y el narcotráfico.
La seguridad de estos espacios recae en dos fuerzas, que dependen de distintos ministerios y con recursos siempre limitados, agregándose el hecho que en muchos aspectos tienen funciones similares. A todo ello debemos agregar el contexto de recesión económica y un enorme déficit fiscal enorme, lo que impone a nuestro modesto juicio buscar soluciones para que el país utilice racionalmente sus recursos para garantizar la seguridad de sus espacios marítimos y fluviales
Las funciones de seguridad de las Armadas
Nuestra Armada, como surge de los diversos “Libros Blancos de la Defensa Nacional”, los acuerdos internacionales (como las responsabilidades SAR asumidas con la Organización Marítima Internacional) como sus homólogos en la región tiene funciones de seguridad. Estas responsabilidades abarcan protección del tráfico mercante, a través por ejemplo de sistemas de control de tráfico marítimo; protección de los recursos naturales; interdicción del tráfico ilegal de personas, armamentos, sustancias prohibidas (esto generalmente se realiza en el marco de misiones internacionales); ayuda humanitaria y protección ambiental.
Estas responsabilidades son similares a los de la Prefectura Naval Argentina, que operan en un mismo “teatro de operaciones” con la salvedad que la PNA tiene facultades de policía y por ende es auxiliar de justicia, pudiendo llevar a cabo arrestos.
La existencia de “escenarios de confluencia” genera competencia y recelos, que lamentablemente no solo encauzados con mecanismos de coordinación, como es en otros países, donde las fuerzas de seguridad marítima están coordinadas con las Armadas. Un ejemplo de ello el caso de los Países Bajos, donde el servicio de guardacostas, respetando sus peculiaridades, está bajo control operativo naval.
El Proyecto Marina Argentina. La fusión de la Armada y la Prefectura Naval
En 2001, en medio de una dura crisis económica, el entonces ministro de defensa, Dr Jaunarena, dado la existencia de superposiciones y duplicidades por parte de la Armada y Prefectura Naval, especialmente en tareas de vigilancia y control del espacio marítimo, búsqueda y salvamento, protección ambiental, la existencia de servicios aéreos con capacidades similares, institutos de educación también semejantes, decidió realizar una propuesta para eliminar dichas superposiciones, agregándose el hecho que la Argentina es el único país de la región que cuenta con una fuerza como la Prefectura Naval, mientras que en los países vecinos, existen organismos dentro de las armadas con funciones policiales. Un ejemplo bien cercano al nuestro es Uruguay.
Volviendo a la propuesta de Jaunarena, éste presentó al gobierno de entonces la idea de fusionar las dos fuerzas, generando ahorros por US$ 60 millones, la cuestión polémica era la vigencia de las leyes de seguridad interior y defensa, dado que había que subsanar la injerencia de la “Marina Argentina” en cuestiones de seguridad interior. La medida implicaba el pase a retiro de 5.000 efectivos de ambas fuerzas, a ello se sumaba un vasto plan de racionalización de estructuras, que irían desde fusionar escuelas de formación, servicios varios, cuerpos aéreos, etc. Esta idea generó fuertes resistencias en la Prefectura Naval y el ministro de seguridad, como también la resistencia de diversos sectores políticos. La reforma propuesta precisaba cambios en la legislación, lo que no lo hacía tan sencillo, primero debía ganarse consensos políticos.
La idea no era descabellada, dado que en la región, las funciones de la Prefectura Naval están incorporadas en dependencias específicas en las Armadas, con distintas denominaciones orgánicas. Incluso en Europa existen modelos “integrados” pero con características operativas particulares, como el Cuerpo de Capitanías y Guardacostas italiano, que depende de la Armada pero operativamente lo conduce el Ministerio del Interior. Pero el tema de este debate no es de quien debe depender la PNA, sino la necesidad de emplear racionalmente los recursos existentes, generando ahorros a un presupuesto deficitario, con el objetivo de obtener fondos para evitar la degradación de los medios existentes y mantener capacidades consideradas indispensables para la seguridad de nuestros mares y ríos.
La crisis de la Armada y la desnaturalización de la Prefectura Naval
La Armada se vio seriamente afectada por las políticas de defensa de estos últimos treinta años. La pérdida de capacidades ha llevado a la fuerza a una situación realmente crítica, agregándose el embargo impuesto por el Reino Unido que afecta la operatividad de las fragatas MEKO 360, dado que sus plantas motrices son de origen británico. Esta crisis de presupuesto ha limitado seriamente los días de adiestramiento en el mar, reduciéndose su presencia, vital para la defensa de nuestros intereses en el mar. La Aviación Naval está en una situación terminal, donde de manera urgente es preciso el reemplazo de gran parte de sus medios. Últimamente ha perdido la capacidad de sostén logístico móvil, con la retirada de los veteranos F28. La capacidad de ataque, también se ha perdido con la retirada de los Dessault Super Etendard, por razones de presupuesto, esperando una modernización que pareciera nunca llegar.
En este contexto de crisis, en su momento en el Ministerio de Defensa dio luz verde a la construcción de una serie de patrullero de altura (OPV) que por acuerdos alcanzados con Chile, iba ser un programa conjunto adquiriendo los planos y licencias del astillero germano FASSMER. Chile llevó a cabo la construcción de dichos buques, incluso Colombia también, mientras que aquí se gastaron millones en estudios para no llegar a ningún lado. Pero aquí se abre el interrogante ¿por que adquirir capacidades existentes en la Prefectura Naval? Además el costo de dichos medios, calculados en US$ 40 millones por buque, sin ninguna duda pudrían haber sido para reforzar otras capacidades, como por ejemplo volver a la “vida” el submarino ARA San Luis, para reemplazar a su gemelo ARA Salta. Es sabido la importancia estratégica y táctica de un arma como un submarino o recuperar capacidades para la Aviación Naval, especialmente con los aviones P3 Orión que precisan ser modernizados e incrementar su número.
Mientras la Armada atraviesa una dura situación y su presencia en los mares es cada vez más limitada, mientras que la Prefectura Naval disfrutó de la inyección de fondos que le permitió su expansión, en un período de diez años de 17.000 efectivos pasó a 28.900, agregándose el incremento de responsabilidades, especialmente en materia policial, donde fuerzas de la PNA han sido desplegadas para brindar seguridad en barriadas del Gran Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires. Esto llevó a la creación de la Agrupación Guardacostas, con funciones meramente policiales. Este crecimiento de responsabilidades sin ninguna duda afectó su función primaria, las de policía de seguridad y navegación en ríos y mares.
En este marco de crecimiento, se desarrollaron trabajos de modernización de los patrulleros Clase Mantilla, con la polémica decisión de suprimir la capacidad de operar helicópteros, compra de embarcaciones, armamento, vehículos, y aeronaves (aviones King Air 350 para vigilancia, helicópteros EC 225).
Así llegamos a contar con dos fuerzas, por un lado el caso de la Armada que está en crisis y que a todas luces no puede cumplir con sus misiones y la otra, la PNA, que ha crecido de manera desmesurada, desnaturalizando en parte sus responsabilidades, destinando importantes recursos a funciones policiales en centros urbanos. Sin ninguna el actual estado de cosas, implica un despilfarro de recursos y es preciso cambiar el rumbo.
La seguridad marítima integrada
Nosotros consideramos que no debe irse al extremo del proyecto Marina Argentina, propuesto por el Dr Jaunarena en su momento, pero ello no impide que deba hacerse modificaciones destinadas a promover un uso racional de los recursos y sin necesidad de hacer reformas de la Ley de Seguridad Interior. Nosotros proponemos: Seguridad Marítima Integrada.
La Armada cuenta con la llamada “Policía de Establecimientos Navales” que por su naturaleza eminentemente policial, es una contradicción a la ley de Seguridad Interior, a ello se suma que no forma parte del Sistema de Seguridad Interior. Nosotros consideramos que para subsanar esta falencia, este cuerpo podría ser integrado a la Prefectura Naval, con la correspondiente mejora en materia profesional para este cuerpo policial y cumplir con el nuevo marco legal existente.
Las dos fuerzas comparten responsabilidades en materia de vigilancia y control de los espacios marítimos, búsqueda y rescate, salvamento, protección ambiental, asimismo hay puntos a tener en cuenta en materia de sanidad (ambas fuerzas cuentan con DIBA como obra social), comunicaciones, infraestructura y enseñanza. Aspectos que fueron tenidos en cuenta a la hora de pensar el proyecto Marina Argentina y que también consideramos que deben ser “integrados”, promoviendo un uso racional de recursos., con las limitaciones que impone el régimen legal argentino, que diferencia la seguridad interior de la defensa nacional.
Ambas fuerzas operan en un mismo ámbito geográfico, fuente de disputas, que consideramos que pueda solucionarse delimitando los sectores de actuación. La PNA podría actuar hasta las 24 millas, donde la Ley del Mar reconoce una serie de competencias policiales al Estado ribereño. Fuera de este espacio quedaría bajo jurisdicción del Comando de Vigilancia y Control de los Espacios Marítimos de la Armada, donde quedarían bajo dependencia operativa medios navales y aéreos de la PNA, así como equipos de abordaje de dicha fuerza que embarcarían en medios de la Armada, que cuenta con facultades legales para actuar en caso de la comisión de delitos u otras infracciones.
Por ejemplo la integración en la práctica sería la transformación de hecho de los buques clase Mantilla en una segunda división de patrullado marítimo. Las mismas acciones abarcarían al servicio aéreo de la PNA, el servicio de salvamento y otros organismos con funciones similares. En las áreas fluviales también deberían adoptarse medidas a mejorar la cooperación entre ambas fuerzas, dado la vulnerabilidad de las fronteras nacionales demanda una mayor presencia del Estado Nacional, además de la necesidad de contar con una fuerte presencia en la zona del Delta.
En materia de infraestructura, las dos fuerzas pueden emplear edificios, bases y apostaderos conjuntos, con el consiguiente ahorro de costos, con las excepciones del caso. Esto también puede trasladarse al ámbito logístico, sanidad, y también en materia educativa. En este aspecto, el Instituto de Seguridad Marítima de la PNA podría integrarse dentro de la “Facultad de la Armada” dentro de la Universidad de Defensa Nacional. Las escuelas de la Armada pueden capacitar a especialistas de la PNA y brindar diversos cursos. Incluso podría unificarse en las Escuela Naval Militar y la Escuela de Suboficiales de la Armada, la formación de personal de la PNA o por lo menos pasar parte de su formación en dichas instituciones. Un ejemplo son los Carabinieri Italianos, donde los futuros oficiales pasan dos años en la Academia Militar de Módena, para luego pasar al centro de formación específico de dicha fuerza. En países de la región, las Escuelas Navales forman los oficiales que luego optarán por hacer carrera en los servicios de guardacostas. Esto facilitaría la integración de la PNA y ARA en el marco de la defensa nacional. Recordemos que la PNA como la Gendarmería forma parte del sistema de defensa nacional.
El país demanda que los intereses institucionales mezquinos, cedan a visiones pragmáticas y con visión patriótica. Es por ello que consideramos que dado las “hipótesis de confluencia” entre la Armada y la Prefectura Naval, debemos hablar de crear mecanismos de coordinación, para blindar nuestras fronteras y en todos los casos que sean factibles, proceder a la integración de servicios y competencias, dado el contexto de escasos recursos, precisan ser empleados de manera óptima.
Esta propuesta permitirá a la PNA cumplir con el mandato de la ley de defensa nacional, que dice que forma parte del sistema de defensa nacional, en atención que mejoraría los canales de comunicación con las FFAA, facilitando su rápida integración en caso de conflicto. La seguridad de los espacios marítimos y fluviales demanda mecanismos de coordinación entre los distintos organismos con responsabilidad en los espacios marítimos y fluviales. La complejidad de los escenarios de conflicto impone la necesidad que intervengan diversos organismos, tendencia creciente en muchos países, especialmente lo observamos en la UE.
La propuesta de Seguridad Marítima Integrada, no solo busca promover un uso racional de los limitados recursos existentes, sino también crear una herramienta flexible y eficaz para restablecer la presencia del Estado en los confines de la Nación.
Este 2016 se cumplen cien años de la obra Intereses argentinos en el mar del almirante Storni. Nuestros mares poseen importantes riquezas que pueden contribuir al desarrollo integral del país, y que precisan medios adecuados para su protección, esperamos que esta contribución sea para tomar conciencia sobre la importancia de la defensa de nuestros mares.
