Por Thomas Scheetz, economista de defensa[1]
- Cualquier política de defensa y política militar tienen que “cerrar” simultáneamente en tres aspectos. Estas dos políticas deben ser política y diplomáticamente viables y sostenibles, militarmente factibles y eficientes, y económicamente posibles y aceptables. Si no cierran en esas tres áreas simultáneamente, se hace inútil el instrumento militar para la nación, a la vez que perjudica otros sectores de la economía. Es este triple desequilibrio del que sufre la Argentina actualmente.
- Hoy por hoy los comentaristas se limitan a la parte política o la parte militar. Aquí se presenta la pata faltante, la parte empírica presupuestaria y su uso eficiente. Muchos comentaristas señalan el supuesto bajo nivel del Gasto Militar (GAMIL) en el PBI (0,9% del PBI). Este guarismo es totalmente inútil para señalar lo adecuado o inadecuado del GAMIL. Más bien todo depende del nivel de riesgo o amenaza que enfrenta el país. En un país el 1% puede ser suficiente mientras en otro el 10% del PBI puede ser muy poco. Este dato es de utilidad solo cuando uno quiere estudiar el impacto del GAMIL en el crecimiento económico.
- Para un economista el gasto militar puede concebirse metafóricamente como una póliza de seguro que protege el país contra los riesgos externos en un mundo políticamente inestable e impredecible, con un futuro siempre incierto.[2] La adquisición de esta póliza de seguro debe equilibrar la protección de la integridad territorial del país contra los peligros que pueda afrontar, contrapesándola con las demás necesidades de los ciudadanos. En este contexto el GAMIL vendría a ser la “prima anual” de la póliza.
- Dada la escasez presupuestaria que enfrenta todo gobierno, así como en una familia, debe elegir como repartir el gasto entre cada uno de un gran número de bienes públicos (p.ej., la educación, justicia, defensa, seguridad interna, etc.). La “póliza” que podemos costear con las Fuerzas Armadas es limitada por el beneficio que juzgamos que esa “póliza” aporta a la nación. En el caso concreto ese aporte puede involucrar las fuerzas de paz, el fomento de nuestra capacidad negociadora con Gran Bretaña sobre el Atlántico Sur y la Antártica, y la seguridad en la Patagonia, tres misiones (dado solo como ejemplo).
- Dos preguntas económicas nos enfrentan. La primera: ¿Cuántos riesgos/amenazas/misiones querríamos cubrir con nuestra “póliza de seguro”? Cada misión o riesgo cubierto aumenta el gasto. La segunda: ¿Estamos utilizando el presupuesto militar en forma eficiente? La respuesta a esta segunda pregunta para las Fuerzas Armadas Argentinas es definitivamente, NO. Del presupuesto de más o menos el equivalente en pesos de US$5 mil millones de dólares se gasta el 80% en costo laboral (US$4 mil millones). Esta suma NUNCA debería sobrepasar el 60% de GAMIL. Existe amplia experiencia que los países con capacidad operacional genuina gastan entre 40 – 60% de su GAMIL en costos laborales.[3] Si Argentina gastara hasta el tope del 60% de los US$5 mil millones en costo laboral (es decir, US$3 mil millones) nos quedarían US$1 mil millones cada año para gasto en Adquisiciones y Operaciones & Mantenimiento. ¡No es que gastamos poco; más bien gastamos mal! Los US$5 mil millones son suficientes para organizar un diseño defensivo. Ahora es el momento de reformar las fuerzas, no de ceder a los que acusan de no haber aportado lo suficiente.
- La experiencia y teoría económica indican que el gasto en personal (militares activos, civiles y retirados) debería ubicarse entre el 40 – 60% del GAMIL[4] y a la vez las adquisiciones bélicas (armas y vehículos no artillados) deberían representar entre el 15 – 25% de GAMIL todos los años. El resto del gasto debe ser principalmente en Operaciones y Mantenimiento para los tres Programa 16 (Capacidad Operacional). Siguiendo con el ejercicio mental de analizar nuestro gasto de US$5 mil millones: Una reducción del costo laboral en 20% implicaría algo como la reducción del personal civil y militar en 20%. ¿Es esto posible? La respuesta es, sí, pero tiene que hacerse con cuidado y gradualmente, para asegurar la continuación del capital humano consistente con el nuevo diseño de fuerzas.
- Primero, debemos eliminar el “internismo”: la pelea entre facciones en el sector, tanto entre militares como civiles. Esto implica un “civil service” para civiles, y una mejoría en la información que aparece en las fojas de servicio militares. Segundo, habría que achicar la burocracia de la Jurisdicción de Defensa, eliminando una multitud de civiles ocupados por razones clientelistas. No hay que negar la importancia de civiles en defensa, pero lo nuestro es excesivo. Chile tiene unos 5400 civiles y nosotros unos 32000.[5] Segundo, se debe retener a los oficiales y suboficiales cuyos conocimientos especializados (capital humano) serán requeridos en el rediseño de las fuerzas. Gran parte del problema de las fuerzas es que, no habiendo tenido horas de vuelo, días de navegación y millas tanque, el “know-how” haya pasado a retiro u “oxidado”. En cualquier caso, no podemos levantar la capacidad operativa sin los conocimientos que aun existan. Dicho esto, podemos aclarar en qué Programas de las fuerzas se pueden prescindir. Desde 2007 el personal militar y los gastos devengados en los Programas 16 (Capacidad Operacional) se han trasladado a los Programas de Actividad Central, Formación, y Sanidad.[6] Una parte de esta personal militar sobra en sus nuevas funciones, además de faltar “know-how” en sus nuevos destinos. A la vez existe una relación nociva entre el grado alto (y la edad avanzada) de muchos oficiales y suboficiales.[7] El gradualismo recomendado arriba urge, dado lo sensible que este tema será entre las familias tocadas. Aunque muchos de los pasados a retiro tendrían un “aceptable” retiro, debemos admitir que una parte de este personal no tendrá un muy buen pasar. Prudencia y respeto recomiendan evaluar cuidadosamente caso por caso.
- El dinero ahorrado de los gastos en personal (se recuerda que estamos haciendo un ejercicio mental de reducir mano de obra en un 20%, suponiendo que eso equivale a más o menos el 20% del presupuesto de US$5 mil millones) debería gastarse en adquisiciones. Lo ridículo de nuestro gasto en adquisiciones desde 1994[8] se muestra en el Anexo 8. Se contrasta esta gradual destrucción de capacidades con lo que gasta Chile (Anexo 2). Se recuerda al lector que los gastos en adquisiciones deberían ser entre el 15 – 25% todos los años.[9]
- El porcentaje de GAMIL en Operaciones y Mantenimiento debería crecer a medida de que se incorporen nuevos medios. Aunque no se puede dar un porcentaje exacto del GAMIL dedicado a este aspecto, es sumamente importante. Las medidas que se suelen utilizar internacionalmente son los mencionadas “horas de vuelo”, “días de navegación” y “millas tanque”. Las fuerzas saben la triste realidad de estos indicadores, pero son secretos. Como sustituto, nosotros construimos un indicador de “barriles de petróleo” anual consumidos por cada fuerza[10] en su Programa 16 (Capacidad Operacional). El declive en operatividad, así descripta, es más que obvio (ver Anexos 9 y 10).
- A modo de conclusión, después de la innecesaria pérdida del ARA San Juan nos enfrentamos con la inevitable elección entre dos caminos. Si no se REFORMAN—que no lo mismo que REESTRUCTURAR– nuestras Fuerzas Armadas se seguirán degradándose, perdiendo personal valioso e inevitablemente erosionando nuestra capacidad operativa. A su vez esto implicará de hecho la imposibilidad de negociar nuestra soberanía en el Atlántico Sur y la Antártida. En este momento estamos frente a una gran decisión parecida a la que enfrentamos en 1982 después de la derrota en la Guerra de las Malvinas. Esperemos que el sacrificio del ARA San Juan no haya sido en vano. Esta vez, y contrariamente a lo que ocurrió después de la derrota de las Malvinas, el liderazgo político debe ser enérgico. Es el momento de integrar a nuestros conciudadanos militares en la vida de la comunidad nacional. Un último punto: la experiencia internacional (y la nuestra) muestra que, faltando una amenaza urgente, nuestro GAMIL no va a aumentarse todo lo que muchos quisieran. El realismo político nos indica que deberíamos planear el futuro con el nivel presupuestario ya existente (alrededor del equivalente de US$5000 millones). “Es lo que hay.” No aceptar esto es vivir una frustración e indefensa eterna. No podemos planificar con un porcentaje risueño de PBI.
[1] Ciudadano argentino-estadounidense con 50 años en Sudamérica, 40 años como especialista en economía de defensa. Profesor de Economía de Defensa en la Escuela de Defensa Nacional por más de una década. PhD en economía de la University of Texas at Austin.
2 Esta metáfora es útil para explicar la naturaleza del GAMIL. Nos “cubre de riesgos” en un futuro no previsible, un horizonte de largo plazo. Parte del problema en convencer al público de la importancia de la defensa es que los contribuyentes tienden a “comprar” los bienes públicos que les parecen más urgentes desde una perspectiva de corto plazo. Su horizonte de decisión no suele tomar en cuenta los riesgos existentes a mediano y largo plazo.
[3] Como argumentos empíricos ver Anexos 1 (datos de la OTAN) y Anexo 2 (datos de Chile). Además, países como Nueva Zelanda, Australia, Sudáfrica, entre otros, están dentro de estos límites.
[4] Este rango amplio (entre 40% y 60% para costo laboral, 15% – 25% en adquisiciones) se debe a tres factores: Primero, las fuerzas aéreas suelen ser más capital intensivos que las marinas, y las marinas tienden a ser más capital intensivos que las fuerzas terrestres. Segundo, la situación geográfica/estratégica de cada país implica un distinto diseño de fuerza. Tercero, la elección entre una actitud estratégica ofensiva o defensiva. Ver Scheetz, T., Ariel Pfurr y Miguel Ansorena Gratacos. (2015). MANUAL DE TEORÍA DE LA GESTIÓN ECÓNOMICA DE LAS FUERZAS ARMADAS, Nuevohacer, Buenos Aires.
[5] Ver Anexo 3 (personal militar y civil en Chile). Habría que agregar dos puntos: Primero, los dos países gastan aproximadamente la misma suma en dólares. Segundo, los civiles argentinos participan más en el mantenimiento y en fábricas.
[6] Los Anexos 4 y 5 muestran los cambios de personal y gastos desde Capacidad Operacional en estos tres Programas. Los datos presupuestarios argentinos provienen de la Contaduría General de la Nación y son de dominio público. Los datos de personal por grado/Programa/Actividad provenían (¡en 2016 no se publicaron!) de la Decisión Administrativa de cada año.
[7] El Anexo 6 y 7 muestran lo “top heavy” de nuestras fuerzas. En 2015 los coroneles y teniente coroneles (y los grados equivalentes en la Marina y el Ejército) figuraban como el 32% de los Oficiales. Con el mismo sistema de grados en Gran Bretaña solo 16% ocupan esos grados. Entre los suboficiales principales y sargento ayudante en 2015 eran el 28.5%, mientras en Gran Bretaña ocupan el 21% de los suboficiales. Obviamente esto tiene efectos negativos adicionales en los crecientes pagos previsionales del IAF. El costo de retiros y pensiones nunca debería sobrepasar el 25% de GAMIL.
[8] Fecha desde la cual tenemos una serie consistente de gastos devengados.
[9] Esta afirmación se basa en la nota Nº 3 arriba. A esto se debe agregar que estos rangos son, en buena medida, el resultado de la diferencia de capital intensividad entre las tres fuerzas. En general, una fuerza aérea es más capital intensivo que una fuerza naval, que a su vez suele ser más capital intensivo que un ejército. En efecto, esta afirmación se cumple en Argentina. De esta forma el porcentaje (el 40-60% y el 15-25%) depende del diseño de fuerza que el país elige.
[10] Tomados del Inciso, Principal, Parcial (2-5-6) de cada Programa 16. El Mantenimiento de estos Programas 16 se informan en (3-3-2 y 3-3-3).
Anexo 9 Anexo 10 Anexo5 ArgRecursosGrado15total Anexos 6&7 ArgPorProgramaDefinic2016 Anexo 4 ChiRecursos Humanos ChiDatosResumCorregido NatoAverages20022016
Hay una respuesta a todo este análisis que mata cualquier proyección o nuevo plan por más que este bien argumentado. Desde hace décadas se viene reduciendo el presupuesto y las FFAA acompañando constantemente los pedidos de distintos gobiernos de turno, con la promesa que lo que ahorran se destinara a NUEVOS RECURSOS, ADQUISICIONES O MEJORAS EN LOS NIVELES OPERATIVOS… La realidad todos la conocen. Los políticos plantean o instalan por distintos canales este tipo de ideas y luego cuando se hacen dueños de la verdad, se llevan el presupuesto ahorrado para otros sectores de mejor conveniencia, todas estas ideas carecen de garantías de que el objeto del plan sea cumplido por quienes son responsables de su gestión. Acá dicen una cosa y dentro de unos meses se van para otro lado con los recursos y nadie dice nada, desde hace décadas. Se necesita un plan y un cambio, SI. Pero un gobierno de turno no debe decidir nunca mas el presente y futuro de una institución por si solo, esto debe ser un debate legislativo consensuado por todos y apoyado por expertos en las diversas aristas que el tema por si solo activa y garantizado por leyes que eviten el uso discrecional de los recursos.
Excelente y realista análisis. coincido plenamente con el autor. esperemos que la conducción política nacional tome conocimiento de todo lo expuesto y tenga el suficiente “coraje cívico” para comenzar a rescatar del olvido a nuestras FFAA.
El Sr. Thomas Scheetz tiene nacionalidad de un pais que no tiene usurpado u ocupado ilegalmente el 23 % de su territorio como Argentina por el Reino Unido con apoyo político estadounidense. Asimismo, su país sustenta la política exterior con el poder y la fuerza de su poder militar con más del 40% del gasto mundial de defensa.
Por último, la defensa no es solo un seguro. Le falta la perspectiva estratégica donde el instrumento militar es poder con capacidad de influir la mente de los demás actores internacionales y del mismo pueblo argentino.
Por todo ello sería bueno que este Sr. no nos enseñe de defensa a los argentinos.
Sr Ganeau: Soy tan argentino como usted (con su apellido frances). Yo valoro a Zona-Militar porque los que comentan articulos lo hacen sobre el contenido y no ad hominem (atacando al escritor). Me da pena que este tipo “debate” exista aqui en mi pais. Seguro que muchas de sus criticas a la politica estadounidense son compartidas por mi, pero me ataca por ser algo que no sabe.
Eduaro: coincido, es como ir a pedir consejos al zorro en el gallinero.Toda política de defensa comienza a partir de la concepción y visión que el Pueblo posee para lograr su destino como Nación. En tal caso, desaparecerá.
El artículo del El Sr. Thomas Scheetz en su primer apartado comienza:”Cualquier política de defensa y política militar tienen que “cerrar” simultáneamente en tres aspectos. Estas dos políticas deben ser política y diplomáticamente viables y sostenibles, militarmente factibles y eficientes, y económicamente posibles y aceptables. Si no cierran en esas tres áreas simultáneamente, se hace inútil el instrumento militar para la nación, a la vez que perjudica otros sectores de la economía. Es este triple desequilibrio del que sufre la Argentina actualmente.” TRADUZCAMOS el concepto Político, Militar y Geopolitico del autor en su presupuesto dogmático de su escrito propuesto: 1.Parte de la política como acción de toma de decisión sin exponer la concepción que la anima. La ausencia de este punto cardinal de precisar los llamados “tres” aspectos nada nos dice de la disciplina, y método de estudio que en particular debe ser abordado para cada sociedad y en particular en nuestro país de acuerdo al acontecer histórico desde 1770 a 2018.(fuente: Involución Hispanoamericana.Autor: Dr.Julio González. Editorial: Docencia) que se acomete en la Defensa Nacional. Así el autor lo plantea en forma instrumental de “política” para la defensa omitiendo el principal y más idóneo concepto que se materializa luego en el ámbito de LO POLITICO: identificar el amigo-enemigo. Es llamativo su omisión.2)El accionar debe ser “política y diplomáticamente viables y sostenibles, militarmente factibles y eficientes, y económicamente posibles y aceptables…”, por lo que siguiendo con su afán instrumental, la toma de decisión en niveles políticos ha de ser “diplomáticamente viable” lo que desea transmitir el mensaje: ” subordinado o bajo el mentado y recordado “relaciones carnales” (1990) del que posee el poder hegemónico en la zona de influencia a quien se “responde”, pues no puede entender de otro modo toda vez el término viabilidad y sostenible está condicionado a factores exógenos y no de autodeterminación de un Proyecto Nacional en detrimento de las fuerzas “universalistas” del Nuevo Orden: Atlantistas-Israel vs Ruta de la Seda CHina-Rusia. Los argumentos de “…militarmente factibles y eficientes, y económicamente posibles y aceptables..” tienen el mismo sesgo que lo acotado, pues en el método de análisis de “capacidades” en reemplazo de Hipótesis de Conflicto, se ha desarticulado la relación MODELO DE NACIÓN-ESTRATEGIA-POLITICA-ESTADO-DESARROLLO subordinándolo cuestiones técnicas presupuestaria de factibilidad, cuando lo factible implica prognosis del más alto nivel político que hoy es contrario a los intereses nacionales, eficiencia cuando toda actividad privada y pública no debe carecer de ello ni de la eficiencia de métodos y procedimientos, como “económicamente” posible, es diferir lo esencial de subsistencia como sociedad en defensa común por cuestiones circunstanciales de carácter económicas. ¿Por qué circunstanciales económicamente, en referencia a posible y aceptable? Porque lo económico no es el problema sino lo financiero en una sociedad subsumida en la especulación en todas sus actividades con drenaje continuo, permanente y habitual de divisas por especulación (derivados financieros, LEBAC,Bonos) y extranjerización de los resortes económicos de producción, sea ésta para el consumo, o para la defensa, proceso que tuvo inicio el 24/03/1976 y su claudicación de los altos mandos programada el 14/06/1982 en Puerto Argentino. (Fuente: “Guerra de Invierno” Bishop, Informe Rattembach reservado). Como diría el mejor comandante del TAOS de ambos bandos “la Fuerza Aérea No se rinde”(Br.Gral.Crespo) y no se rindió. Por tanto, el sesgo dado en la nota en su desarrollo se tiñe de una postura híbrida y sesgada carente de nuestra realidad, salvo que se quiera convertir a las FFAA y su proyección de poder en una GUARDIA NACIONAL.Las conclusiones que llega el autor aseveran mis dichos. La defensa para nuestro País e Hispanoamérica es una defensa con mercado interno desarrollado, con enemigos claros desde 1806/1807, con una independencia política no concretada, con guerras civiles intestinas instigadas por el mismo enemigo que nos ha endeuda en forma ilegítima con generaciones de argentinos que no tendrán por más de cien años bienestar y proyección propia. Hoy junto a la estructura jurídica (Constitución Nacional de 1994, arts.5,139/140), “ciudad autónoma de buenos aires”, recursos delegados, se encuentra una verdadera Hipótesis de Conflicto:la SECESIÓN TERRITORIAL de la Patagonia, Norte del País, Capital Fefederal etc. Entonces ¿Cuál es la defensa viable y factible y económicamente previsible? La defensa escalonada con independencia económica e identificando el enemigo perpetuo y permanente. ¿Por qué? Porque una nación o un pueblo no se prepara para la guerra, se prepara para una DETERMINADA GUERRA, y así fue tal la máxima enunciada que nuestros sistemas de armas no pudieron satisfacer la amenaza aeronaval británica de 1982, ni en doctrina ni hombres. Reestructurar, reorganizar, reconvertir la Defensa Nacional propuesta bajo la óptica econonomisista es falaz y distractivo como se desea expresar en el artículo. “No habrá DEFENSA NACIONAL posible si antes no hay UNA POLÍTICA NACIONAL”. Atte.
Sr. Montenegro: Le agradezco sus comentarios porque me dan una oportunidad de aclarar. De hecho, las respuestas ya están en muchas publicaciones mias que consiguen googleando, sobre todo en el texto citado en el “Esbozo”: MANUAL DE TEORIA DE LA GESTION ECONOMICA DE LAS FUERZAS ARMADAS, publicado en dic 2015 por Nuevohacer, Buenos Aires. Alli (y en otras publicaciones mias) se contestan a todas sus inquietudes. Pero para aclarar:
1. De acuerdo. Primero, la sociedad tiene que definir el “Para que” quiere las FFAA. Este es el primer paso en cualquier política de defensa. Lo escribí en la primera linea del esbozo, agregando más tarde lo de la metáfora de una “póliza de seguro”, definiendo los riesgos (amenazas, HdeC, misiones) que elige de cubrir. Utilizo lo de una “póliza” porque estoy convencido que muchos civiles se oponen a apoyar a nuestras FFAA sin entender la importancia que tienen para una nación (así como en una familia) de tener una visión a largo plazo. Y luego lo vinculo con la economía presupuestaria.
2. De mis 73 años llevo 50 en Sudamérica, primero como jesuita en el Perú y luego 34 en Argentina. Es injusto (por ser diplomático) atarme a la política imperial norteamericana, ni a la española, ni a…, ni a ningún estado extranjero. Sus argumentos en que subyacen esos supuestos son indignos de un académico serio. Estuve un crítico de la política militar de todos los gobiernos de los últimos 35 años, incluyendo plan. por capacidades, relaciones carnales, etc. Pero no tengo que defenderme de algo que usted (por no sé que razón) me atribuye.
3. El breve texto fue escrito porque opino que el aspecto económico es la pata faltante en la discusion. El Brig. Montenegro escribió hace pocas dias un artículo excelente, elaborando los aspectos políticas y militares. Pero la parte económica faltaba (lo de GAMIL/PBI no es un buen argumento por las razones que brevemente expuse en el “Esbozo”. Ahora, pensar que la parte presupuestaria no es importante, o que el gobierno de turno debería entregar lo que las fuerzas piensan necesarias es seguir en el mundo fantasioso que leo en lo suyo y en muchismos analistas. No niego que nuestros políticos no entienden un soto sobre defensa, y que tienen un punto de vista electoralista de corto plazo, y que nombran conductores ignorantes en el ministerio (y ojo, no sólo en defensa). El Mindef es un botin de guerra política. Sin embargo, pensar que la parte presupuestaria es secundaria se ser ciego. El GAMIL se decide en competencia con otros gastos del Estado y hay que “venderlo” (por eso intento con lo de la “póliza”).
4. El comentario del Sr. Javier Castellanos me parece muy acertado: Cada vez que los militares han aceptado reducir un gasto o cerrar una unidad, el Ministerio de Economía se queda con la plata, al margen de promesas verbales hechas previamente. En eso tiene razón y lo único que agregaría es que esas promesas tendrán que ser por escrito. Pero aun así, no me fio tanto de nuestros políticos como para creer que siempre lo honrarían.
Eso sí, no creo que hay otro camino que seguir una política de intentar tener FFAA operativas (con las misiones claramente definidas) con el presupuesto que hay. Tambien reconozco la misciadura de lo que hacen entre el “crédito inicial” y el “devengado”.