La organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), creada en 1949 como una alianza de carácter defensivo orientada a conjurar la amenaza percibida en la Unión Soviética y sus satélites de Europa Oriental, celebró sus 70 años de existencia con un evento que no fue realmente feliz.
Lejos de realzar lo que es equivalente a un aniversario de bodas de platino, el encuentro no ayudó a disipar las dudas y temores que asaltan a los miembros de la organización. Todas ellas alimentadas por la incertidumbre respecto del compromiso de los EE.UU. con la alianza, la propia incapacidad política europea para aumentar la inversión en modernización militar, y la conducta de Turquía, un aliado clave donde el gobierno ha comenzado a privilegiar sus agenda e intereses por sobre los del colectivo.
¿Muerte cerebral?
La Cumbre de Jefes de Gobierno de la OTAN, realizada entre el 3 y 4 de diciembre en Londres y en Watford (Hertfordshire) en Inglaterra, tuvo como objetivo oficial cerrar las celebraciones de los 70 años de existencia de lo que es, según su actual Secretario General, Jens Stoltenberg, “la más grande alianza de la historia”. Y lo es, tanto por sus dimensiones, con 29 países miembros y otra cantidad de cercanos asociados, como por su prolongada existencia, que sin embargo no ha estado exenta de regulares cuestionamientos desde el fin de la Guerra Fría, hace tres décadas.
El presidente de Francia, Emmanuel Macron, remeció a la organización un mes antes de la cumbre, al declarar que la OTAN padecía de “muerte cerebral”. Posteriormente el jefe de estado francés preciso, sin retirar sus dichos, que había sido un llamado de atención a los restantes líderes políticos de la alianza, que en su opinión, están demasiado dedicados a discutir gastos y presupuestos, descuidando peligrosamente el análisis del escenario geopolítico.
En opinión de quien escribe, las declaraciones de Macron tienen una gran dosis de razón, en el sentido de que los líderes políticos europeos no asumen en sus discursos los enormes desafíos que, desde la perspectiva del tablero geopolítico que tienen delante, enfrenta Europa en materia de seguridad y defensa. Pero eso no es tan así fuera del campo político.
Multitud de especialistas en diversos centros de estudio y análisis, dentro y fuera del viejo continente, están dando cuenta regularmente de los peligros que acechan a Europa en materia de seguridad y defensa militar. Pero enfrentar esos desafíos geopolíticos demanda gastos, porque los medios materiales y humanos disponibles hoy no son suficientes. Ello exige, en consecuencia, debatir montos y prioridades presupuestarias.
Y para los políticos europeos hoy es poco atractivo enfrentar los problemas que tiene la OTAN, especialmente desde la perspectiva del incremento de la
contribución de sus respectivos países a las capacidades combinadas de alianza. Y es que, en una Europa que en una década no se recuperó bien de la crisis financiera internacional del 2008, resulta particularmente difícil para los políticos pensar en aumentar la inversión en defensa, un sector de la gestión pública que no parece redituar votos. Aunque en la Cumbre de Newport de 2014 los países miembros acordaron aumentar su inversión en defensa, hasta alcanzar un mínimo del 2% del PIB en el 2024, poco se ha avanzado en los cinco años transcurridos.
Para ello sería necesario recortar y reasignar fondos desde sectores de inversión social –como salud, educación y vivienda- que generan más sólidos dividendos electorales y cuyos recursos ya están sobre-exigidos atendiendo a refugiados y cesantes. Frente a eso, la mayoría de los políticos europeos han optado por enterrar sus cabezas en la arena.
¿Duda existencial?
Las críticas y las dudas han estado presentes desde que la organización, creada en la Guerra Fría para contener la amenaza percibida en la Unión Soviética, se mantuvo en píe tras el término de la tensa oposición Este-Oeste a fines de los 1980s y la desintegración del sistema soviético a principios de los 1990s. Aunque el objetivo declarado de la OTAN es la defensa colectiva de Europa, Estados Unidos ha sido desde el principio pilar central de la organización y, de hecho, la orientación de ésta siempre ha sido marcada por los intereses de Washington.
Durante la primera mitad de los 1990s la OTAN atravesó por un periodo de gran incertidumbre respecto de su futuro. Principalmente porque no se sabía si Washington mantendría su compromiso –de alto costo financiero- con Europa en el nuevo escenario internacional mono polar abierto por la desaparición de la URSS, su principal contendor. Pero también porque había dudas y cuestionamientos respecto de la idoneidad de la alianza en el escenario europeo de la post-Guerra Fría. Pero durante la segunda mitad de los 1990s, ayudada por el precedente sentado por la intervención en 1992 en la ex Yugoeslavia, la organización comenzó a definir un nuevo rol estratégico para sí misma, expandiendo su función defensiva y las esferas operacional y geográfica de su accionar, bajo nuevos y más amplios criterios que incluyen el mantenimiento y la imposición de la paz. Al mismo tiempo, los EE.UU. pusieron término a un periodo de relativo desinterés, mostrando su voluntad de mantener su liderazgo y presencia militar en el viejo continente.
A partir de ese momento la intervención y presencia de la OTAN en el conflicto en desarrollo en la ex Yugoeslavia escaló, y en 1999 lanzó una campaña de ataques aéreos contra bases militares e infraestructura critica de Serbia que duró 78 días, con el fin de disuadir las acciones de esta y sus aliados locales contra la población civil de Kosovo. Posteriormente la alianza desplegó tropas en Kosovo, como parte de la fuerza de paz KFOR. Pero la acción que más dramáticamente mostró el cambio experimentado por la OTAN, respecto de sus objetivos originales enfocados en Europa, tuvo lugar en el 2001, cuando la alianza desplegó fuerzas terrestres y aéreas en Afganistán, en apoyo de la invasión lanzada y conducida por los EE.UU. tras los ataques terroristas del 11 de septiembre. Con ello, la OTAN se estableció como un actor dispuesto y capaz para reforzar la seguridad internacional más allá de las fronteras de Europa. En el proceso la organización evolucionó, desde ser una alianza militar de la Guerra Fría para contener al bloque soviético, para convertirse en una alianza militar paneuropea con un más amplio espectro de intereses y objetivos.
La ocupación rusa de Crimea en el 2014 y su posterior anexión, así como el apoyo de Moscú a separatistas pro-rusos en las provincias de Donetsk y Lugansk al este de Ucrania, así como las preocupaciones de los pequeños estados del Báltico, han reforzado una percepción de Rusia como amenaza, lo que debería haber robustecido la causa y sentido de la OTAN. Pero las dudas continúan. En buena medida es producto del cambio de foco de los EE.UU. hacia el Asia-Pacífico, dictado principalmente por el surgimiento de China, que ha sido marcado por una mayor concentración de fuerzas estadounidenses desplegadas en esa zona del globo o preparadas para despliegue allí. Mientras, la presencia militar de los EE.UU. en Europa ha continuado decreciendo, en un proceso que se inició en los 1990s. Durante las tres décadas y media que duró la Guerra Fría Washington mantuvo una cifra fluctuante de entre 300.000 y 250.000 uniformados en Europa. Es así como a fines de los 1980s había en territorio europeo 280.000 militares estadounidenses –ejército y fuerza aérea- cifra que se fue reduciendo gradualmente durante las dos décadas siguientes, hasta estabilizarse temporalmente en 70.000. Pero durante la presente década las reducciones recomenzaron y hoy hay en Europa 65.000 uniformados estadounidenses, previéndose una reducción a 63.000 de aquí al 2021.
Parte del problema es que los gobiernos de las naciones aliadas europeas, buscando cosechar los “dividendos de la paz” y derivar recursos hacia gastos que les reportan votos, también redujeron el tamaño de sus fuerzas militares desde el término de la Guerra Fría. Como resultado, hoy el componente militar europeo de las fuerzas de la OTAN presenta importantes deficiencias de capacidad. Ellas no sólo derivan de tener un número insuficiente de personal, sino que también son resultados de falencias en áreas clave de su equipamiento. Entre estas últimas destacan sus limitaciones en aviones de transporte militar estratégico y táctico, donde definitivamente los europeos dependen en grado extremo de sus aliados estadounidenses. En el 2011, durante la intervención militar de la OTAN contra Libia, los stocks de armas guiadas de precisión aire-tierra de los europeos se agotaron rápidamente, porque sus gobiernos no habían invertido en la acumulación de ese importante tipo de arma. Fue sólo gracias a la transferencia de esas armas, desde stocks estadounidenses, que las fuerzas aéreas europeas participantes pudieron continuar con sus operaciones.
Es en el escenario antes descrito que las críticas formuladas por el presidente estadounidense Donald Trump, quien ha dicho que la OTAN está “obsoleta”, acusando a los aliados europeos de depender abusivamente de los EE.UU. para la defensa de su región, resultan muy preocupantes. En sus críticas, expresadas desde el 2016, Trump ha exigido que los europeos aumenten su inversión en defensa, amenazando con no hacer honor al Artículo 5 de la Carta Atlántica –relativo a la defensa colectiva en modo “todos para uno y uno para todos”- e incluso ha sugerido que los EE.UU. podrían retirarse de la alianza. Los gobiernos de los aliados europeos han prometido elevar su inversión en defensa al 2% de su PIB, pero muy pocos de ellos se han siquiera acercado a eso. La opción de las adquisiciones conjuntas, para modernización del material bélico, tampoco funcionan bien en el viejo continente. Cada país procura defender a la industria local, procurando obtener una mayor o más dulce tajada del pastel para ella, dando como resultado programas que han costado y demorado más.
Finalmente, está la conducta de Turquía, un miembro clave de la OTAN, cuyo gobierno ha comenzado a decidir y actuar de acuerdo a su agenda e intereses, con un grado de asertividad que las normas de la alianza no permiten. Ello comenzó a hacerse visible con la decisión de Ankara de adquirir el sistema de defensa aérea S-400 a Rusia, en lugar de comprar un sistema SAM equivalente occidental que cumpliese con los requisitos de compatibilidad e integración operacional en la OTAN. Frente a esa decisión Washington reaccionó suspendiendo el acceso de Turquía al cazabombardero F-35 Lightining, lo que ha gatillado el inicio de negociaciones entre Ankara y Moscú para la transferencia de cazabombarderos Su-35. Sin embargo, muchos observadores consideran que la conducta de Ankara deriva de los efectos del fallido golpe de estado del 2016, que muchos en Turquía creen que contaba con el apoyo tácito de los EE.UU. y otros aliados de la OTAN. Tras el fallido golpe los mandos mayoritariamente pro-occidentales de las FF.AA. turcas fueron reemplazados por nuevos jefes, de línea menos secular y de visión más crítica respecto de Occidente, coincidentes con la visión del presidente Recep Tayyip Erdogan.
Otro paso conflictivo fue la reciente intervención turca en el Kurdistán sirio, que ha incluido la liberación y repatriación de miembros del DAESH (Estado Islámico) que eran prisioneros de los kurdos, en una medida que es considerada lesiva para la seguridad de Europa. Frente a las críticas de los europeos, el gobierno turco ha amenazado con poner fin a los acuerdos en píe con la UE sobre control y retención de migrantes, lo que podría generar problemas similares a los del 2015 en Europa. Más recientemente, Turquía vetó los planes de la OTAN para reforzar su presencia en los estados bálticos y Polonia, para contener una percibida amenaza de Rusia. Ankara condiciona el levantamiento de su veto a la recepción de respaldo político y apoyo militar para sus acciones contra los kurdos.
Pero las repercusiones de la intervención turca en el Kurdistán sirio no terminan allí. Muchos observadores coinciden en que el presidente Trump pudo haber detenido esa intervención pero que, en lugar de hacerlo, dio una luz verde para proceder a Ankara. Con esa conducta, Trump volvió la espalda a los kurdos, que habían sido los mejores aliados de la OTAN en Siria. Y no pocos de esos observadores se preguntan si Trump, que no parece tener especial preocupación por la seguridad de Europa, no podría dar también la espalda a viejo continente en un momento dado.
Historia
En sus inicios la OTAN contó con sólo 12 naciones miembros, incluyendo a los EE.UU. y Canadá en Norteamérica y 10 aliados de Europa Occidental encabezados por el Reino Unido y Francia, pero sin incluir a Alemania. Esta última se sumó recién en 1955, en un paso político que fue seguido por la reconstitución de las fuerzas armadas alemanas en 1956. Otros países se fueron sumando con los años, y hoy la alianza comprende 29 miembros plenos, incluidas 3 ex repúblicas soviéticas y 9 estados que originalmente fueron parte del Pacto de Varsovia, el bloque adversario que lideraba Moscú.
El principio de la defensa colectiva, establecido en el Artículo 5 de su carta orgánica, conocida como Carta Atlántica y también como Tratado de Washington de 1949, es el centro y eje esencial que rige a la OTAN desde su fundación. Es el principio que liga a todos los miembros de la alianza, que están comprometidos a defenderse y a auxiliarse solidariamente unos a otros con todo lo que sea necesario. De acuerdo al Artículo 5, la defensa colectiva significa que un ataque contra uno de los aliados será considerado como un ataque contra todos los miembros de la alianza. La OTAN invocó por primera vez el Artículo 5 en el 2001, después de los ataques terroristas del 11 de septiembre contra los Estados Unidos. Bajo las mismas condiciones, la OTAN también ha establecido medidas de defensa colectiva, como respuesta a situaciones que podrían representar amenaza para la seguridad de Europa, como las crisis de Siria y de Ucrania. La alianza mantiene fuerzas permanentemente preparadas, listas para reaccionar prontamente en respuesta a amenazas a la seguridad colectiva.
La Carta Atlántica también establece que los estados miembros resolverán sus diferencias y disputas por medios estrictamente pacíficos. Los estados miembros deben contribuir a la paz mundial mediante la promoción de instituciones libres y los principios que las sustentan, así como promover también la estabilidad y el bienestar.
La OTAN es encabezada por su Secretario General -cargo que en la actualidad ocupa el noruego Jens Stoltenberg- quien preside el Consejo del Atlántico Norte. Este último es una instancia de decisión política de la alianza integrada por representantes permanentes de los 29 países miembros, cuyas decisiones sólo pueden y deben ser unánimes. La sede de la Secretaría General de la OTAN y el Consejo del Atlántico está convenientemente ubicada en Bruselas, la capital de Bélgica. El Secretario General es asesorado en materias de índole estratégico-militar por el Comité Militar de la OTAN, que está compuesto por los jefes de estado mayor de las FF.AA. de los 29 países miembros y es presidido por uno de ellos. Este último cargo es ocupado hoy por el Mariscal del Aire en Jefe Sir Stuart Peach, jefe del Estado Mayor General de la Defensa del Reino Unido.
El principal mando operativo militar de la OTAN es el Comando Aliado Supremo para Europa (Supreme Allied Command Europe o SACEUR), que es siempre encabezado por un militar estadounidense que es, además, jefe de las fuerzas estadounidenses desplegadas en Europa (Europe United States Command o EUCOM). El cargo es actualmente ocupado por el general Tod Wolters de la Fuerza Aérea de los EE.UU. Anteriormente la OTAN tuvo un segundo comando operativo, el Comando Aliado Supremo para el Atlántico (Supreme Allied Command Atlantic o SACLANT), encargado de las operaciones orientadas a mantener despejadas las líneas de comunicaciones marítimas, para el reaprovisionamiento y refuerzo de las fuerzas aliadas en Europa. El SACLANT fue eliminado en el 2003, en el marco de una restructuración, creándose en su reemplazo el nuevo Comando Aliado de Transformación (Allied Command of Transformation o ACT), orientado al estudio y desarrollo de nuevos conceptos y doctrinas operacionales conjuntas y combinadas. El ACT es siempre comandado por un oficial general francés, siendo actualmente encabezado por el general de aviación André Lanata.
Además de sus países miembros, la OTAN mantiene relaciones de cooperación con otras naciones, en el marco de diferentes acuerdos y convenios. Uno de ellos es Partnership for Peace (Asociación por la Paz) o PfP, que tiene como foco la cooperación para la paz, incluyendo tanto operaciones de paz propiamente tales como también operaciones de carácter humanitario. PfP incluye a 12 ex repúblicas soviéticas, 3 estados productos de la desintegración de la ex Yugoeslavia y a 6 naciones europeas no miembros de la alianza.
Siguiendo al término de la Guerra Fría, las relaciones entre Rusia y la OTAN fueron conducidas a través del Consejo de Cooperación del Atlántico Norte, establecido en 1991. En ese marco Rusia se convirtió en el 1994 en un asociado del PfP. En el 2002, con el fin de estrechar la colaboración, especialmente en la lucha contra el terrorismo, se constituyó el Consejo Rusia-OTAN, cuyo funcionamiento fue suspendido por la alianza en el 2014, a raíz de la intervención rusa en Ucrania. Aunque, con la salvedad de los EE.UU. y Canadá como miembros fundadores, la carta de la organización no admite la membrecía de países que no ubicados en Europa, la OTAN también mantiene relaciones de cooperación con otros estados de fuera de la región a través de diferentes instancias. Una de ellas es el Diálogo del Mediterráneo, que le permite coordinar y trabajar con países del Norte de África y con Israel. De la misma forma, la Iniciativa de Cooperación de Estambul ha permitido establecer una relación similar con países del Oriente Medio y el Golfo Pérsico. La alianza también ha venido construyendo una relación de trabajo y cooperación con Japón, Australia, Nueva Zelanda y Corea del Sur; en tanto que en el 2018 Colombia se convirtió en su primer asociado global en América del Sur.
