Réquiem para la política de Defensa Nacional argentina

Argentina incurre en peligrosas iniciativas toda vez que persiste en administrar el costado normativo de los asuntos estratégico-nacionales con criterios de orden partidista y electoral. Todo indica que la reciente derogación del andamiaje político-normativo construido durante la gestión de la coalición Cambiemos ocurre a consecuencia de: 1) la necesidad de instalar una perspectiva estratégica anclada en preceptos reñidos con el estado de cosas imperante en el entorno internacional; 2) el equívoco conceptual acarreado en un armado normativo signado por una completa incoherencia entre los respaldos multilateralistas que enarbola y las consecuencias estratégicas a las cuales arriba,  y 3) la renovación de una completa inconsistencia entre el rango normativo promulgado y el orden de la praxis de las FFAA bajo la conducción kirchnerista. En lo sucesivo precisaré la justificación de cada uno de los puntos listados, con ánimo de visibilizar las falacias instaladas por el actual Gobierno Nacional (GN) en materia de Defensa Nacional (DN).

Como umbral de discusión conviene emplazar una aclaración: los decretos y reglamentaciones sancionados en 2018 por Cambiemos, y derogados hace pocas jornadas, en ningún lugar proponían el involucramiento de las FFAA en Seguridad Interior (SI). Tampoco estipulaban que la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo fuesen las principales misiones militares. El planteo consistía en compaginar la reglamentación con el verdadero espíritu estratégico de la Ley de Defensa Nacional (LDN). La maniobra buscaba sortear los escollos sembrados por el Decreto de reglamentación 727/2006 que, como veremos, desnaturalizaba el mandato de la LDN. La meta perseguida era incorporar un enfoque estratégico acorde a las complejidades verificadas en el escenario geopolítico regional y mundial. La iniciativa de Cambiemos implicaba el abandono del concepto kirchnerista de una DN centrada de manera exclusiva y excluyente en amenazas “extranjeras, estatales y militares”, por juzgarlo restrictivo, irreal e incompatible con los dictados de la LDN. La opción superadora articulada por las herramientas políticas ahora derogadas abogaba por una concepción moderna y adaptativa, acorde a la flexibilidad de enfoque admitida por la LDN. En pocas palabras: Cambiemos formuló una política de DN donde se protegían los intereses vitales de la Nación contra cualquier agresión estatal o no estatal. La única condición por cumplir para definir la agresión como asunto de DN consistía en que la amenaza proviniera del exterior del país y que, por su peligrosidad, la tarea de contrarrestarla reclamase el empleo del Instrumento Militar de la Nación (IMN).

Concluidas las aclaraciones del caso, abordemos los tres ejes designados como puntales del trabajo:

1) Restaurar la vigencia de los contenidos del Decreto 727/2006 acarrea una regresión estratégica hasta tiempos de la guerra fría, dado que la planificación del empleo de las FFAA entrañada en su égida restringe el campo de acción militar a la conjuración de amenazas extranjeras, estatales y militares. Los considerandos que pretenden justificar el fundamento de semejante tipificación en teoría abrevan en el espíritu de la LDN, cuando en rigor el decreto trastoca el versátil espíritu prospectivo entrañado en su segundo artículo. En dicho segmento se aprecia la definición de “qué es” y “para qué está” la DN. “La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes”. La letra de la ley sancionada en 1988 jamás especifica la identidad de los conflictos a solucionar con el concurso del IMN, sino que pone el acento en su proveniencia extraterritorial y en la gravedad que deberán alcanzar las agresiones para involucrar el uso de los medios dispuestos por la DN. Recién en 1991 la Ley de SI en sus Títulos V y VI precisará cuales son las condiciones que deben darse para que el GN pueda valerse del IMN sobre el territorio nacional. Desde el fin de la guerra fría el mundo asiste a una sucesión creciente del número de conflictos armados entablados entre actores estatales y no estatales. Como contrapunto, se constata una disminución cada vez más drástica de la cantidad de conflagraciones interestatales. Esta tendencia, que de ninguna manera comporta la desaparición de la beligerancia interestatal, tiene una especial relevancia para Argentina. Desde la recuperación de la Democracia pudieron ser abandonadas las hipótesis de conflicto sostenidas durante años con los países vecinos, a favor incluso de esquemas de cooperación en materia de Seguridad Internacional. Lo auspicioso de la situación regional no supone asumir con ingenuidad que jamás volverán a ocurrir rispideces interestatales. Empero, propios y extraños coinciden en que su probabilidad de ocurrencia es tan baja, que todo invita a subordinarlos al escaño de lo sumamente inesperable. Como ejemplo, podemos tomar el caso de la total obsolescencia de las más antiguas e importantes hipótesis de conflicto argentinas: Brasil y Chile. En el primer caso, hace décadas fueron asfaltadas las vías camineras que nos unen con Brasil. El dato es relevante porque el mantenimiento de la precariedad de las rutas obedecía a la idea de dificultar el tránsito de blindados y tanques brasileños durante una hipotética invasión. Como ulterior fruto positivo de la medida de concordia, el sustantivo mejoramiento de la infraestructura caminera ayudó a dinamizar el intercambio comercial con nuestro principal socio económico. Con Chile, tras varias décadas del infausto episodio de 1978 y las desavenencias de 1982, la cercanía estratégica bilateral alcanzó tal desarrollo que nuestras naciones incluso han formado una fuerza de paz binacional conjunta y combinada bautizada “Cruz del Sur”. Los hechos narrados hablan con elocuencia sobre la estabilidad internacional alcanzada en el extremo del Cono Sur. Recapitulando, los Estados vecinos no representan amenaza alguna. Algo que el Decreto 727/2006 invita a tomar con pinzas, ya que por motivos obvios las tiranteces que define como objeto exclusivo y excluyente de la DN se suelen dar entre vecinos. Asaz difícil sería para Argentina tener un choque militar con un actor estatal ubicado en la escala extrarregional. Para sopesar el grado de hostilidad que la disposición emite a los vecinos al designarlos tácitamente como amenazas, basta tomar un café en confianza con un militar uruguayo, paraguayo, brasileño, boliviano o chileno y consultar con franqueza cómo interpretan la perspectiva argentina de “extranjero, estatal y militar”. Eventualmente nuestros interlocutores mencionarán que, si los Estados son nuestras únicas preocupaciones militares potenciales, los Estados más próximos son los que deberían causarnos mayor preocupación. O sea, la conversación estaría dándose entre eventuales enemigos. Así las cosas, las verdaderas connotaciones de la reglamentación 727/2006 anuncian al mundo que miramos con suma desconfianza a todos los países con los que compartimos fronteras. Sorprendente deriva de política exterior para un GN que en su Directiva Política de Defensa Nacional (DPDN) de 2014 celebró la concordia interestatal como uno de los mayores logros sudamericanos. Por añadidura, la primera cláusula transitoria de la Constitución Nacional reformada en 1994 establece que “la Nación Argentina ratifica su legítima e imprescriptible soberanía sobre las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur (…) conforme a los principios del Derecho Internacional”. Ergo la opción del poder militar como vía de recuperación de los territorios insulares está descartada, a menos que debamos responder a un imaginario ataque de parte de las Islas. ¿Entonces hemos de concluir que nuestro país se prepara para combatir guerras que piensa que no van a sustanciarse nunca, mientras les sugiere a los países linderos que los consideramos amenazas primarias? Sería casi inverosímil asumir semejante premisa, aunque el razonamiento conduce inexorablemente en esa dirección. El problema de fondo se sitúa en el desencuentro entre la reglamentación revitalizada y el empobrecimiento que genera sobre el verdadero espíritu de la LDN. La ley es clara: toda tesitura riesgosa, sin distinción entre lo estatal o no estatal, que haya sido engendrada fuera de nuestras fronteras, que en su despliegue amenace los intereses vitales enumerados en la LDN (Soberanía, Independencia, Integridad Territorial, Autodeterminación y vida y libertad de los habitantes), y cuya exitosa tramitación exija la intervención del IMN representa un problema de DN. Por ende, la complejidad del mandato estratégico consiste en prepararnos de manera eficaz (efectiva) y eficiente (económica) para enrostrar con acierto las agresiones estatales o no estatales de una envergadura tal, que el Estado Nacional se vea obligado a acudir a las FFAA para contrarrestarlas. Complicando más el panorama estratégico, no sabemos quién podría perpetrar un acto hostil contra nuestra Patria. Para despejar esa incógnita debería trabajar el Sistema de Inteligencia Nacional. Pero de forma eufemística convengamos que la Inteligencia argentina padece desarreglos crónicos que impiden su correcto desempeño. Sin embargo, las evaluaciones políticas y prospectivas llevan a asumir que nuestros vecinos no nos atacarán y que siendo Argentina una potencia de alcance regional, difícilmente suframos la agresión de un actor estatal extrarregional. Despejado en primera instancia el horizonte de beligerancia potencial de los temores interestatales, sin negar su posibilidad, pero valorándola como remota, ¿quién resta como potencial amenaza con atendibles probabilidades de ocurrencia? El elenco hostil lo componen por necesidad los actores no estatales como riesgo principal, relegando a los actores estatales al escaño “de reparto”. No se los descarta, pero en la necesidad de priorizar sus objetivos, la estrategia debe erigir un orden de prelación donde jerarquizar la multitud de tópicos situados bajo su responsabilidad. La alternativa a ver lo obvio implica adoptar una postura idílica donde creamos que nadie albergará de aquí en más intenciones aviesas contra nuestro país. En cuyo caso, lo más recomendable sería redireccionar las partidas presupuestarias de DN hacia SI o cualquier otra repartición del Estado. Si descartamos lo descabellado y omitimos lo ridículo, todo el resto del razonamiento se impone como evidente per se: la DN debe bregar por salvaguardar los intereses vitales argentinos de cualquier puesta en entredicho y no sólo de las conjeturales agresiones obradas por Estados nacionales. Que en nuestro caso los vecinos presenten una abierta actitud pacífica, amplía el peso de la observación. ¿Entonces por qué un decreto coarta la adaptabilidad que le fuera plasmada adrede a la norma que concurre a reglamentar?

2) Los considerandos esgrimidos detrás de la reglamentación y su consecuente DPDN emitida por el Poder Ejecutivo Nacional en 2014, hacen reposar la estipulación restrictiva en la Resolución de la ONU 3314 sancionada en 1974. Quien revise tal documento hallará que sus tres primeros artículos enumeran la definición consensuada en aquel tiempo sobre el significado de la voz “agresión”. Ya en el apartado inaugural se pauta a la agresión como “el uso de la Fuerza Armada por un Estado contra la Soberanía, la Integridad Territorial e Independencia de otro Estado”. A continuación,se describe un amplio abanico de eventos a ser conceptualizados como manifestaciones agresivas. Y la totalidad de ellos tiene a un Estado como perpetrador. La política de DN kirchnerista (en todas sus versiones desde la época de Garré hasta hoy en día), alega―con acierto― que la ONU había establecido el principio doctrinario sobre el cual Argentina erigió los “consensos básicos de la Democracia”. Noción que en su versión sintética finca la idea de diferenciar la DN de la SI a través de un eje de incumbencias segregadas: exterioridad/interioridad. Por lo tanto, la reglamentación 727/2006 concurriría a extraer las precisiones que la redacción de la ley diluyó en una omisión, ya que las agresiones externas que señala la ley serían por definición agresiones externas, estatales y militares conforme lo pautado por la ONU. Ahora bien, el razonamiento tropieza con un equívoco de cuño casi pueril. La confusión estriba en la lectura incompleta del documento citado como sustrato ético-político. En el artículo 4º de la Resolución 3314 se lee: “La enumeración de los actos mencionados anteriormente no es exhaustiva y el Consejo de Seguridad podrá determinar qué otros actos constituyen agresión, con arreglo a las disposiciones de la Carta”. La sapiencia de la ONU condujo a confeccionar una declaración a la vez exhaustiva sobre la perspectiva de la época (que en aquel entonces sólo veía agresiones por parte de Estados nacionales) y al propio tiempo humilde en sus aspiraciones, por reconocer la imposibilidad fáctica de anticipar los formatos bélicos que traería consigo el porvenir. Por extensión, al no expedirse sobre la identidad de las amenazas que conciernen a la DN sino al tenor y proveniencia que deben presentar para ser calificadas como tales, el verdadero espíritu de la LDN hace honor a la adaptabilidad conceptual trazada en la resolución de la ONU. La apertura al futuro y no la cerrazón empecinada depara la sustancia en efecto estratégica de la viga principal de la política de Defensa argentina. Cosa que el Decreto 727/2006 desconoce y pauperiza por completo al proyectar sobre el sistema de defensa una lectura abreviada de un pronunciamiento multilateral rico en perspicacia estratégica. Lo que fuera elaborado en la ONU con vocación de plasticidad ante un futuro siempre incierto y legislado en nuestro país con fundamento interpartidario, proyección transgubernamental y tino estratégico, vuelve a fenecer por anquilosamiento artificial a los pies de un instrumento legal de menor jerarquía y, para peor, absolutamente confundido sobre la verdadera naturaleza y el alcance del terreno sobre el que aspira a erigirse.

3) Como nota final de aparentes tintes irónicos, pero de verdadera coloratura hipócrita, mientras el GN deroga los instrumentos elaborados por Cambiemos con ánimo de evitar la “militarización de la SI”, envía cazadores de monte a impedir que las personas provenientes de Bolivia saturen las instalaciones sanitarias salteñas. Perplejidades político-estratégicas de una Argentina devastada por la insensatez populista: mientras los componentes específicos de la DN (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) alistan, adiestran y sostienen tropas y medios exclusivamente para repeler agresiones de Estados nacionales a causa de la reglamentación 727/2006, el Presidente de la Nación en su calidad de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas le ordena a aguerridas tropas especializadas en hacer la guerra en entornos selváticos, que impidan la llegada de ciudadanos bolivianos hasta los hospitales de la provincia de Salta. Ahora bien, el contenido del Decreto 727/2006 establece que el empleo del IMN queda reservado para ser usado en circunstancias conflictivas con otros Estados. ¿Entonces mientras impedimos a nivel normativo cualquier asomo de versatilidad operativa que contemple la preparación para enfrentar por igual a actores estatales y no estatales (aunque la LDN sí lo admite dado que no habla de la identidad de las agresiones, sino de su origen y magnitud), en simultáneo el GN les ordena a algunos de los infantes más feroces que entrena el Ejército que “hagan algo” con los habitantes de los “países hermanos”? ¿Hemos de pensar que la apreciación estratégica del GN tipifica como ejército regular a los segmentos más vulnerables de las poblaciones altiplánicas, que cruzan la frontera por pasos ilegales en búsqueda de ayuda en las instalaciones hospitalarias de una provincia argentina? Suprema paradoja. El despliegue de unidades de cazadores de monte para contener civiles bolivianos desarmados tiene lugar mientras resurge como un mantra ideológico que “el empleo de las FFAA queda reservado con exclusividad para conjurar [ese es el término kirchnerista que reemplaza el más apropiado “repeler”] agresiones provocadas por actores extranjeros, estatales y militares”. Algo extraño debe estar sucediendo en el proceso de toma de decisión político-estratégico para conciliar en armonía opuestos irreductibles. Sin duda alguien dirá que el envío de cazadores de monte abona el esfuerzo de proveer el apoyo logístico a las FFSS contemplado en las leyes y que la situación de la pandemia amerita el uso sinérgico de todos los recursos del Estado. Aserción rebatible, ya que la aptitud principal de los cazadores de monte dista de ser la logística. Su capacidad prioritaria es la guerra en entornos subtropicales característicos del norte argentino y, como toda tropa de infantería ligera moderna con especialización de alguna clase de combate, asimismo cuenta con la habilidad de reunir inteligencia durante las operaciones. Dando por sentado que efectuar tareas de inteligencia militar sobre los migrantes bolivianos que buscan atención hospitalaria en Salta no es el objeto de la decisión y que a los ciudadanos desarmados de otro país los militares no pueden detenerlos, pues carecen del necesario poder de policía, ¿a qué responde la medida? La composición de lugar resultante es absurda. Por un lado, el GN predica una política de defensa vetusta al impulsar un entramado insostenible de instrumentos normativos sesgados en su interpretación. Yerro agravado por la incomprensión irresponsable del escenario internacional y de la realización de una lectura “corta” de la Resolución 3314 de la ONU. Como si fuera poco, y sin solución de continuidad, decide enfrentar la llegada de ciudadanos extranjeros con tropas de combate para prevenir el desborde de los hospitales salteños, cuando la solución lógica (ilegal pero lógica) sería ubicar policías provinciales reforzados por FFSS federales en la puerta de los hospitales pidiendo documento e impidiendo el acceso a los extranjeros. Pero acaso un GN con tanta sensibilidad social como el actual opte por evitar una foto tan inconveniente. Sería un engorro político mayúsculo para el oficialismo nacional ver a los funcionarios del INADI denunciando al ministro de Seguridad salteño y a la ministra de Seguridad nacional, por denegarle a los inmigrantes un servicio público que nuestras leyes le garantizan a cualquier persona en materia de atención médica. El dilema nos transporta a un interrogante complementario. ¿No debería ser la Gendarmería Nacional Argentina (GNA) la encargada de lidiar con este desafío? Incluso los apologistas más acérrimos de la política de defensa kirchnerista no podrán evitar observar que la GNA no cuenta con los medios humanos y materiales para colmar su responsabilidad principal: el cuidado de las fronteras. Pero la carencia no nace en la escasez de recursos sino en su mala utilización. Porque la provincia de Buenos Aires, de interminable tradición gubernamental peronista excepto durante los cuatro años de Cambiemos, reclama la presencia constante de miles de efectivos de GNA. El refuerzo federal ocurre a pesar de que la Policía Bonaerense cuenta con noventa mil miembros. La cuantía es relevante. Téngase en consideración que al día de hoy las FFAA poseen un escueto volumen de poco más de setenta y siete mil miembros. Pero como los Gobiernos bonaerenses peronistas, tanto por inepcia como por complicidad, fallaron en ejercer su tarea de dirigir la fuerza de seguridad provincial, desde hace años recurren a la GNA para llevar a cabo las tareas de una policía que jamás pudieron ni quisieron guiar. Entonces el GN se ve conminado a reemplazar a la GNA con unidades del Ejército Argentino. Enroque que contagia a escala nacional el desmanejo bonaerense de responsabilidades subrogadas por instituciones creadas para otro fin. La GNA termina estando en lugar de la Policía bonaerense y el Ejército pasa a ocupar el rol de policía rural originario de la GNA. Inesperadamente los “trasplantes” minan los cimientos sobre los que fueran levantados los “Consensos Básicos” cuando el soldado deviene gendarme, puesto que el gendarme hubo de transformarse en policía merced al colapso generalizado de la provincia más grande de Argentina. Con dosis equivalentes de patetismo y dramatismo, los mayores exponentes de una mal entendida ortodoxia normativa en DN son los mismos que concluyen por militarizar la seguridad. Y nótese que por economía de espacio ni siquiera fueron comentados los problemas legales, éticos y morales del “ciberpatrullaje” nacional y popular, la desaparición y muerte de Luis Espinoza en Tucumán y otros tantos estropicios cometidos en pos de “poner a la Argentina de pie”. Como corolario del desquiciado entramado de solapamientos entre misiones, funciones y doctrinas entre las esferas de Seguridad y Defensa, la política de DN se precipita al abismo de la más completa insensatez, cuando el plano normativo que el GN resucita como lineamientos hiperrestrictivos de la DN se funde con la praxis militar de estilo policial que en efecto termina por adoptar en el terreno.

Nota de Redacción: Las opiniones expresadas en este articulo son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan la opinión de Zona Militar.

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