Ezequiel Magnani: “Hay que profundizar la cultura de la defensa en la sociedad civil”

Continuando con el ciclo “Consensos en Defensa” desarrollado por Zona Militar, compartimos con la comunidad una nueva entrega, en este caso, una entrevista realizada a Ezequiel Magnani.

El entrevistado puso su énfasis en lo que a su modo de ver deben ser los pilares de consenso en donde se construyan políticas publicas en defensa de largo plazo, atendiendo especialmente el desarrollo tecnológico e industrial del complejo militar. Menciona a su vez que la Argentina debe hacerse con elementos tecnológicos de reconocimiento y observación basados en sistemas novedosos que brinden control sobre los activos estratégicos del país.

Ezequiel Magnani es Secretario Académico y Coordinador de la Comisión de Defensa y Seguridad Internacional de la Fundación Meridiano. Investigador y profesor en la Universidad Torcuato Di Tella y la Universidad de Ezeiza.

A continuación la entrevista.

Zona Militar – ¿Qué diagnóstico de manera sintetizada se puede hacer de la realidad de la Defensa Nacional?

Ezequiel Magnani – La realidad de la Defensa Nacional es desafiante desde hace ya varias décadas. No es secreto la poca inversión en lo que respecta a modernización y adquisición de sistemas de armas. Esto debe ser tenido en cuenta como algo prioritario a la hora de hacer cualquier diagnóstico, ya que la dimensión material de la defensa nacional –aquella vinculada a los medios concretos que tiene un Estado para defenderse– es extremadamente relevante. No obstante el reconocimiento del rol fundamental de las capacidades nacionales (y confiando en que otros especialistas desarrollarán el tema), pienso que es importante y necesario incluir en el diagnóstico de la Defensa Nacional un eje que me parece fundamental a la hora de reflexionar acerca de este ámbito: el que Jorge Battaglino (2015) identifica como los “fundamentos de la defensa nacional”. La relevancia de los mismos radica en que es el eje que refiere a los incentivos que tiene la dirigencia política para invertir recursos –tanto materiales como simbólicos– en defensa nacional, haciendo que el mismo tenga un impacto significativo en la dimensión material de la defensa. En tal sentido, si bien el Fondo Nacional de la Defensa (Fondef) aprobado en septiembre del 2020 es una clara muestra del reconocimiento y la intención de recuperar capacidades materiales pérdidas, pienso que la cuestión vinculada a los fundamentos que tiene un Estado para destinar recursos a esta área gubernamental también presenta una situación desafiante para la Argentina. Si bien puede parecer obvio para los especialistas el motivo por el cual un Estado debe invertir en defensa, para que la dirigencia política destine esos recursos debe ser claro para el conjunto de la ciudadanía. En definitiva, considero que la cuestión de los fundamentos también tiene que entrar dentro del diagnóstico de la realidad de la Defensa Nacional, ya que la misma es una política que no está alejada del resto de la sociedad civil. Por ende, la existencia de unos fundamentos sólidos tanto en la sociedad civil como en la dirigencia política permitirá y justificará una mayor inversión orientada a la modernización y adquisición de capacidades materiales.

ZM – ¿Para usted, cuáles son las principales amenazas que enfrenta el Estado Nacional donde podría intervenir el ámbito de la Defensa Nacional?

EM – A la hora de pensar en amenazas, pienso que es imposible plantear esa discusión sin tener en consideración el “consenso básico” y el plexo normativo de la defensa nacional argentina. En función de esto y teniendo en cuenta el planeamiento por capacidades, considero fundamental pensar no en función de la identificación de amenazas estatales concretas, sino a partir de escenarios conflictivos que pueden incluir a la Argentina en el futuro en consideración de aquellos activos estratégicos que nuestro país quiere defender (la definición de estos activos a defender se da en el ámbito de la política). En otras palabras, pienso que la clave es pensar la defensa a partir de las propias necesidades nacionales. En tal sentido, reflexionar sobre la defensa nacional a partir de los activos estratégicos que queremos defender como país permite tres cosas. En primer lugar, coincide con el planeamiento por capacidades vigente actualmente y es compatible con el “consenso básico”. En segundo lugar, pensar a partir de los activos permite fortalecer los mencionados “fundamentos de la defensa nacional” en la medida que revaloriza la defensa nacional al concentrarse en aquellos activos que consideramos nuestros y que debemos proteger como nación. En otras palabras, en un contexto de paz positiva, de amistad y entendimiento con los países vecinos y de una casi completa ausencia de la posibilidad de que la Argentina entre en un conflicto bélico con otro Estado con el objetivo de defender la autodeterminación del pueblo y la completa integridad territorial del Estado (ambas cosas que entrarían dentro de lo que conocemos como “guerra total”), hacer énfasis en aquellos activos estratégicos puntuales que queremos defender como nación permiten dar una respuesta más clara a la sociedad civil cuando se pregunta por qué necesitamos preocuparnos y ocuparnos de la defensa nacional. En tercer lugar, tener en mente los activos estratégicos permite elaborar los posibles escenarios futuros con mayor claridad, teniendo en cuenta qué intereses nacionales estarán en juego en cada escenario.

En suma, pienso que en el contexto actual, la pregunta principal no debe colocarse en el exterior indagando respecto de las posibles amenazas (lo que no implica que no sea importante y necesaria), sino que debe ser formulada a partir de una lógica distinta, orientada a responder la siguiente pregunta: ¿qué es lo que debo defender en caso de que otro Estado me amenace? En cierta medida, este interrogante siempre debe ir primero, ya que es imposible identificar cuáles son las amenazas si no tenemos claro qué es lo que queremos defender. Como fue mencionado, dar esa discusión contribuye al debate sobre los fundamentos de la defensa nacional.

Es imposible identificar cuáles son las amenazas si no tenemos claro qué es lo que queremos defender

Ezequiel Magnani

ZM – ¿Cómo evaluaría la situación del Instrumento Militar de las Fuerzas Armadas y cómo cree que debería orientar la política la adquisición del equipamiento pensando en el futuro?

EM – La situación del instrumento militar es compleja producto de la falta de inversión que arrastra el país en esta área desde hace varias décadas. El Fondef es evidencia de que hay un reconocimiento de esta situación y, sobre todo, voluntad política para modificarla. En tal sentido, pienso que la política de adquisición debe basarse en cinco ejes fundamentales. En primer lugar, en consolidar las capacidades para poder llevar adelante la misión principal del instrumento militar. De esta forma, se deben priorizar aquellas áreas vulneradas producto de décadas de falta de inversión en medios. Por ejemplo, es esencial la pronta incorporación de aviones caza polivalentes, el fortalecimiento de la flota de submarinos a partir de la adquisición de nuevas unidades y la incorporación de Vehículos de Combate Blindado a Rueda (VCBR) para la división de despliegue rápido del Ejército Argentino, entre otras cosas. En segundo lugar, en robustecer la capacidad del instrumento militar con el objetivo de lograr la integración geopolítica del territorio nacional a partir de la factibilidad operativa de llegar con facilidad a cada punto del país. Esto implica centrarse en la incorporación de unidades que contribuyan en términos logístico-operativos a este fin, como lo son los aviones de transporte, helicópteros medianos y camiones. En tercer lugar, pienso que la política de adquisición también debe hacer un especial énfasis en aquellas unidades que poseen un alto componente tecnológico y que son esenciales para las tareas tanto de combate como de reconocimiento, detección y control; como por ejemplo la adquisición de precision-guided munitions, el desarrollo de vehículos aéreos no tripulados y radares. En cuarto lugar, se debe considerar que aquellos grandes sistemas de armas adquiridos no tienen solo el costo de incorporación, sino que el costo total involucra al ciclo completo de vida útil del sistema, en donde se incluye el costo de incorporación, mantenimiento, operación, modernización y desprogramación. A su vez, se debe tener en cuenta que la adquisición de sistemas de armas dan lugar a la posible aparición de offsets a partir de los cuales se puede fortalecer la industria para la defensa y la autonomía en materia de producción de sistemas de armas, más allá de otras ventajas importantes como la generación de empleo y el impulso a la actividad económica. En esta línea, la incorporación de sistemas de armas que posibiliten la aparición de los mencionados offsets requiere que en la negociación con el vendedor la Argentina logre la transferencia de tecnología y un buen servicio de post venta. En quinto lugar, es imposible no tener en cuenta la dimensión política de las adquisiciones de sistemas de armas. Es indudable que los Estados se relacionan a partir de sus políticas de defensa. La compra-venta de sistemas, la realización de ejercicios combinados y la producción conjunta de material militar implican para los Estados el establecimiento de relaciones de largo plazo que exceden a la dimensión estrictamente militar para posicionarse en la dimensión política. De esta forma, la definición de a quién comprarle no solo se refiere a cuestiones técnicas y operativas, sino que también incluyen cuestiones de política estratégica que incluyen pero exceden a la defensa nacional, vinculando a esta con una “gran estrategia” de inserción internacional.

ZM – ¿Cuáles deberían ser los aliados naturales de la Argentina en el contexto mundial y qué ámbitos de cooperación cree que se puede profundizar?

EM – Es difícil establecer “aliados naturales” en la medida que la constitución de las alianzas es siempre una construcción política que depende de los intereses y no de cuestiones vinculadas al determinismo natural. Sin embargo, por el tipo de objetivos que tiene la Argentina en materia de defensa nacional –(1) posicionamiento estratégico defensivo buscado a partir de las dimensiones autónomas y cooperativas de la política de defensa nacional y (2) reequipamiento en el marco de una modernización disuasiva a partir del Fondef–, ciertamente hay Estados más compatibles a la hora de establecer alianzas en un contexto mundial cambiante y con crecientes niveles de pugnacidad. Con respecto al primer punto, la Argentina debe cooperar con aquellos Estados que no tengan intenciones ofensivas para con sus activos estratégicos, territorio y autodeterminación de su pueblo. En función del segundo punto y considerando la necesidad de incorporar capacidades materiales para poder cumplir tanto con su misión principal como con sus tareas subsidiarias, el país debe fortalecer las relaciones en materia de defensa con los actores que estén dispuestos y no tengan condicionamientos en venderle sistemas de armas a la Argentina. En este punto es importante mencionar el veto británico a la compra por parte de nuestro país de los sistemas que tengan componentes de empresas británicas (como sucedió en el pasado con el Saab 39 Gripen sueco y recientemente con los KAI T-50 surcoreanos).

Más allá de estas cuestiones, es fundamental mantener y continuar robusteciendo los vínculos regionales en materia de defensa nacional, de tal forma que sigan vigentes los mecanismos de cooperación y coordinación de políticas en materia de defensa (algo que ya viene sucediendo) que, más allá de facilitar cuestiones coyunturales –como por ejemplo las actividades y el despliegue durante el COVID19–, contribuyen a fortalecer la zona de paz sudamericana.

ZM – ¿Cómo evaluaría usted la percepción actual de la ciudadanía sobre el rol de las Fuerzas Armadas?

EM – Es cierto que desde la vuelta a la democracia la percepción de la ciudadanía respecto al rol del instrumento militar ha estado profundamente condicionado por la lamentable y nefasta participación del mismo en el terrorismo de Estado. Sin embargo, luego de más de tres décadas de democracia, la formación y compromiso de todas las fuerzas que componen el instrumento militar con los valores democráticos hacen que esta percepción haya cambiado a lo largo de estos últimos años, reivindicando el rol de las fuerzas a partir de una creciente percepción positiva de su labor al servicio de la patria. Más allá de esto, pienso que todavía hay mucho camino por recorrer. Recientemente, el Operativo Gral. Belgrano llevado adelante por el Ministerio de Defensa durante la pandemia y vigente hasta el día de hoy ha demostrado no solo el importante rol que el instrumento militar tiene para la Argentina, sino que ha cristalizado el impacto empírico que tiene para el bienestar de la ciudadanía.

Independientemente de esta creciente percepción positiva sobre el rol de las Fuerzas Armadas por parte de la ciudadanía, el trabajo de acercar la defensa al ciudadano a pie debe continuar con el objetivo de seguir buscando incluir a la sociedad en los debates propios de este ámbito con el objetivo de generar las condiciones que permitan despertar el interés civil por estos asuntos, algo que contribuye a los ya mencionados “fundamentos”. En esta línea, considero que desde la gestión actual se viene realizando un muy buen trabajo especialmente en lo que respecta a este punto.

ZM – ¿Cuáles son los consensos básicos que usted podría compartir y considerar con sus pares académicos, superando las diferencias de ideologías y posiciones políticas a la hora de pensar la Defensa Nacional?

EM – El debate académico debe partir de ciertos consensos básicos que sean aceptados transversalmente por todas posiciones políticas. En este sentido, considero que existen dos cuestiones que pueden considerarse como pilares aceptados por la mayoría de los académicos sobre los cuales debatir el presente y el futuro de la defensa nacional. El primero tiene que ver con el ya mencionado “consenso básico” que se refleja en el plexo normativo que rige la defensa, en donde se acuerda (1) que la defensa nacional es un área separada de la seguridad interior, (2) la supresión de las hipótesis de conflicto y (3) la estricta vigencia del gobierno civil de la política de defensa. El segundo tiene que ver con la aceptación de que para lograr mayor inversión en capacidades materiales para la defensa nacional es necesario tener fundamentos sólidos que atraviesan tanto a la sociedad civil como a la dirigencia política. Este reconocimiento implica necesariamente considerar que el debate académico sobre defensa nacional debe llegar a la ciudadanía, fomentando el interés y la discusión sobre los temas de defensa en un público más amplio.

Pienso que estos dos ejes son los pilares a partir de los cuales podemos analizar y debatir sobre defensa más allá de las distintas posiciones ideológicas. Por un lado, aceptar el “consenso básico” es validar el progreso que ha dado el país en materia de control civil y planeamiento desde la vuelta a la democracia hasta la actualidad. Por el otro, reconocer la importancia de los fundamentos es el primer paso necesario para poder argumentar y encontrar el porqué la Argentina debería invertir recursos en esta área. El debate académico y los aportes de los especialistas deben estar orientados a contribuir a encontrar estos fundamentos. En este marco, considerar los activos estratégicos que un Estado busca proteger y, de esta forma, pensar la defensa nacional a partir de las propias necesidades nacionales es una línea de investigación que busca contribuir al debate académico, político y público que va en esa dirección.

ZM – Pensando en el espacio académico como un asesor natural a la gestión política, ¿qué propuestas se le ocurren para cambiar, profundizar o mantener en la política de Defensa Nacional?

EM – Es necesario marcar que la gestión política en general y en el ámbito de defensa en particular casi siempre está caracterizada por una amplia cantidad de cosas a hacer y resolver, la disposición de poco tiempo y la presencia de un horizonte presupuestario que es siempre escaso.

Dicho eso, pienso que hay tres consideraciones/propuestas que pueden hacerse desde la academia respecto de la gestión de la política de defensa. En primer lugar, pensar el Fondef no solo como una oportunidad para el reequipamiento (tema cuya perentoriedad es inobjetable), sino también como un marco para repensar cuestiones más generales vinculados a los limitantes que tiene el instrumento militar en la actualidad para cumplir su misión principal. Las mismas están vinculadas a la magnitud, composición, organización, despliegue, adiestramiento, comunicaciones y logística de dicho instrumento. Si bien cada uno de ellos puede ser desarrollado extensamente y los cambios requeridos en esta temática son difíciles de implementar en una sola gestión, pienso que es necesario abrir y fomentar la discusión política respecto a qué instrumento militar necesitamos para defender aquellos activos estratégicos que tenemos. Esto excede la discusión sobre adquirir o modernizar capacidades –en donde ya reconocimos y dejamos claro la urgencia en la necesidad de modernizar e incorporar sistemas de armas– e incluye las cuestiones ya mencionadas. Una vez instalada esta discusión en el debate político y académico, pensar plazos para proyectar cambios desde la gestión pública será algo más plausible.

En segundo lugar, repensar y modificar estas cuestiones desde la gestión política implica necesariamente tener en consideración distintas formas de concebir la integración territorial del país. En este punto, relevar aquellos activos estratégicos que queremos defender como nación, conocer sus características específicas y la manera en la que se relacionan entre ellos (conformando lo que en el debate académico denominamos puntos axiales) es un buen punto de partida para proyectar posibles escenarios en donde dichos activos puedan verse amenazados y, de esta manera, contribuir a reflexionar y modificar los factores ya mencionados y relativos a la composición, la magnitud, la organización, el despliegue, la comunicación, la logística y el adiestramiento del instrumento militar. En otras palabras, mirar la integración geopolítica de los activos estratégicos que tenemos dentro del territorio nacional puede ser un insumo para el planeamiento por capacidades.

En tercer lugar, otra cuestión importante es la de prestarle mayor atención a ciertos sistemas que tienen un alto componente tecnológico y que su incorporación puede ser sumamente relevante para aumentar la capacidad del país de lograr sus objetivos en materia de defensa nacional con un costo relativamente bajo. Un ejemplo de esto es el desarrollo –autónomo o en conjunto con otro actor– de vehículos aéreos no tripulados para vigilancia y reconocimiento del territorio nacional (especialmente el Atlántico Sur), el desarrollo y la adquisición de radares para tener un mejor control de zonas estratégicas y la incorporación de precision-guided munitions para aumentar los niveles de disuasión a un costo relativamente bajo. Esto no quiere decir que la incorporación de este tipo de herramientas reemplaza la necesidad de incorporar los sistemas de armas “núcleo” para cualquier instrumento militar, como lo son destructores, aviones polivalentes, submarinos, VCBR, etc. Simplemente este párrafo intenta mostrar que hay ciertos desarrollos claves y comparativamente poco costosos que pueden realizarse en el marco de la defensa nacional para aumentar considerablemente ciertas capacidades que son claves, como el control del propio territorio, el reconocimiento de áreas estratégicas y la capacidad disuasoria. Pienso que es algo que no puede dejar de considerarse.

Por último, considero que es sumamente necesario mantener y profundizar la política actual vinculada a generar una “cultura de la defensa” en la sociedad civil. Esto es clave, ya que en última instancia la política de defensa es similar a otras políticas públicas, en donde la dirigencia política las implementa si tiene una audiencia doméstica reconocible y favorable. Entre especialistas coincidimos que la política de defensa es vital para la nación, lo que la convierte en una prioridad a la hora de dirigir el Estado. Sin embargo, hay una audiencia a la que tenemos que convencer; y esto debe ser un trabajo conjunto de los actores políticos interesados en temas de defensa, especialistas y académicos. Pensar la defensa nacional a partir de las propias necesidades nacionales haciendo hincapié en aquellos activos estratégicos que tenemos como nación y que queremos proteger es una forma de continuar con esta necesaria tarea.

Te puede interesar: Lourdes Puente: «Sería importante que las leyes para militares tengan participación de la academia y las dos coaliciones políticas «