Desarme, desmovilización, reinserción y reintegración: un proceso vital para alcanzar la paz

A partir de la finalización de la Guerra Fría, la masa de los conflictos surgidos con posterioridad a este relevante acontecimiento se han producido fronteras adentro de los estados, las cuales fueron delineadas a lo largo del siglo XX principalmente por las potencias colonialistas en un principio, y luego por los poderes que polarizaron al mundo.

Esta demarcación geográfica era realizada sin tener en cuenta la unidad étnica, religiosa, cultural o económica de las distintas regiones, las cuales se encontraban normalmente posicionadas en sitios alejados físicamente y atendiendo exclusivamente a los intereses de aquellos que la imponían. La mayor parte de las veces, para que “éstos países artificiales” se mantuvieran unidos, se instauraban en  ellos dictaduras, presiones económicas o se establecían fuerzas de ocupación de las potencias; éste estado de equilibrio aparente se quebró a partir del triunfo definitivo del capitalismo sobre el comunismo, lo que produjo dentro de sus postulados de igualdad, fraternidad y libertad, la democratización occidental a ultranza alrededor del mundo fracturando esa armonía aparente y transformándola en inestable a tal punto de llegar a la disolución más profunda de éstos “estados – nación” sin identidad propia o arraigos comunes.

En este contexto, encontramos a la Organización de las Naciones Unidas tratando de adaptarse a los nuevos signos de los tiempos, revisando críticamente sus procedimientos para hallar soluciones viables y duraderas relacionadas con la paz y seguridad internacional.

Las políticas de negociación necesarias para generar mandatos y misiones que permitan una acción internacional, son frecuentemente poco específicas en la implementación del desarme, desmovilización, reinserción y reintegración de los oponentes, limitándose solamente a desarrollar aspectos generales de las mismas. Además se suma a éste hecho que en muchas ocasiones los variados actores interpretan los mandatos con diferentes percepciones.

Todos estos problemas pueden resquebrajar el proceso de paz, o en el peor de los casos desencadenar un conflicto de mayores magnitudes.

DESARROLLO

Desde su génesis, las Naciones Unidas han participado en una cantidad importante de misiones u operaciones, las cuales estaban (y aún están) signadas por un factor común o fin superior, cual es el de poner fin a las hostilidades armadas entre los beligerantes y crear las condiciones para una paz sustentable y duradera.  Con el transcurso del tiempo y a través de las lecciones aprendidas, la ONU internalizó que el desafío de hoy radica en lograr restablecer la convivencia de los protagonistas que han estado desarrollando en forma contenida odios y resentimientos ancestrales, los cuales son transmitidos de generación en generación, ya sea a través de posiciones religiosas extremas o tradiciones orales irrefutables por haber sido engendradas fuera de todo marco racional.

En este contexto, los esfuerzos realizados por las Naciones Unidas para garantizar la Paz y Seguridad Internacional, se han visto malogrados toda vez que, en la imposibilidad de interpretar las verdaderas causas del conflicto (aquellas subyacentes de las que se presentan como desencadenantes del conflicto), se quiso dar a estos, una solución igual o equivalente a las aplicadas a los conflictos tradicionales, sin tener en cuenta que el riesgo existente no solo radica en la continuidad, sino en el resurgimiento del mismo.

Si asumimos el hecho que la finalización de un conflicto no puede lograrse por la simple separación de las partes comprometidas, hoy se reconocen ciertos factores sobre los cuales resulta imperiosamente necesario actuar, toda vez que se pretenda lograr una paz con trascendencia en el tiempo. Esto se debe a que en muchos casos, el mayor peligro no radica en los niveles manifiestos de violencia, los cuales pueden ser conmensurados, evaluados y hasta contenidos, sino en los niveles de agresividad que se encuentran latentes, en desarrollo subrepticio, y que como un resorte que se va comprimiendo, en algún momento se manifestará explosivamente, conduciendo al tan temido “resurgimiento de las hostilidades”, que suele ser aún más virulento que el conflicto anterior.

De esta manera vemos que un verdadero estado de pacificación no se logrará, en la medida que no se pueda garantizar la continuidad de la paz lograda por medio de la intervención de Fuerzas de Imposición de la Paz, o de la firma de Acuerdos de Paz, (que por lo general tienen características de precariedad que se evidencian ante el primer rebrote de violencia). Este estado de pacificación implica un proceso bastante más prolongado, que involucra a una gama más amplia y diversa de actores (sean estos personas u organizaciones).

Es a través de este análisis que se llegó a la conclusión que lo único que podía garantizar una paz duradera, haciendo provechosos los esfuerzos realizados, era un proceso que contemplase la totalidad de causas y actores intervinientes en el conflicto, a fin de atender a la definitiva solución de las primeras y al alivio de las necesidades de los segundos. En este sentido resulta necesario puntualizar que en un escenario post conflicto, podremos encontrar en ambos bandos víctimas que, por presentar distintas características, manifiestan diferentes requerimientos que deben ser atendidos.

Dentro del contexto ya citado, existe un condicionante que no puede ser soslayado bajo ningún concepto, por cuanto lo encontraremos presente en la totalidad de intervenciones internacionales de pacificación que terminaron en fracaso: El armamento.

La existencia de una cantidad desmesurada de armas portátiles y armamento liviano en territorios generalmente reducidos, constituye un componente que sometido al catalizador del resentimiento y los ánimos de venganza de los derrotados, las necesidades de obtener sustento de quienes no aprendieron otra cosa que luchar y vivir perseguidos o persiguiendo y la ineludible condición de mantener o incrementar la supremacía de aquellos que resultaron vencedores, no puede desembocar en otra cosa que no sea el rebrote de la violencia.

De igual manera resulta absurdo pretender que quienes hasta ayer se mataban cruelmente, hoy, por obra y gracia de nuestra voluntad, convivan fraternalmente, trabajando en pos de objetivos en común, compartiendo las mismas expectativas y padeciendo las mismas estrecheces sin que medie otra cosa, más que la firma de un Acuerdo de Paz por parte de sus dirigentes políticos o jefes militares.

Teniendo en cuenta todos estos factores es que la Oficina de Lecciones Aprendidas del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas desarrolló un programa integral a largo plazo, el que contempla todos estos factores que se pueden encontrar combinados en distintas proporciones en cualquier zona que se encuentra en vías de resolver conflictos intraestatales, el cual ha sido denominado Desarme, Desmovilización, Reinserción y Reintegración de Ex – combatientes.

En el marco del análisis autocrítico efectuado por la ONU, se impone como factor primordial en el proceso de DDR & R, la confianza, pues esta será la base sobre la cual se cimentarán las condiciones necesarias que posibilitarán la consolidación de la paz y constituirá el punto de partida de la reconstrucción de ella. La confianza obtenida debe ser reafirmada y consolidada a lo largo de toda la misión, debiendo explotarse los éxitos de nivel táctico tanto como sea posible a fin de dar celeridad a esta primera etapa post conflicto.

Si bien el concepto Desarme, Desmovilización, Reinserción y Reintegración se materializa mediante  su aplicación dentro  del campo táctico en forma integral e interrelacionada multidisciplinariamente, el mismo, a efectos de su comprensión, es conveniente que sus partes o fases constitutivas sean interpretadas en forma individual, de manera de comprender acabadamente cual es la finalidad u objetivo que cada uno de ellos se propone, haciendo un análisis por medio del estudio de lo ya actuado en el marco de Naciones Unidas.

FASES DEL DDR&R

– DESARME:

“Esta fase consiste en la recolección, control y disposición de pequeñas armas y armamento liviano, y el desarrollo de programas de administración responsable de armas.”

Es el proceso en el que se quita el armamento a los combatientes antes de ser desmovilizados, el cual puede ser individual (armamento personal, munición y equipo) o por unidades (incluye armamento pesado, vehículos y otros equipamientos), donde el mismo puede ser destruido o reubicado conforme a los términos del acuerdo de paz. Es una vital medida de confianza hacia la continuación del proceso de paz, coadyuvando a su consolidación.[1]

Una vez que se ha logrado un estado mínimo de pacificación mediante el accionar de la Fuerza de Mantenimiento de la Paz origen de la misión, los pasos siguientes consistirán, en un primer momento lograr un efecto de aislamiento para evitar el flujo de armas hacia la región y quitar bases de apoyo a los combatientes, el que será consecuencia de una serie de acciones diplomáticas (embargos, presiones, etc) llevadas a cabo en el nivel estratégico por el Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad (Secretaría de Información y Análisis Estratégico)[2] de la Organización de las Naciones Unidas,  y de los buenos oficios de potencias.

– DESMOVILIZACIÓN:

“Fase en la cual los combatientes (de fuerzas regulares o irregulares) son disminuidos en número o completamente disgregados.”

Consiste en transformar los combatientes en civiles, pudiendo aplicarse a los regulares y / o irregulares. El proceso comienza en la identificación de los soldados a desmovilizar y finaliza con un consentimiento formal de licenciamiento del servicio, en donde “el desarme” está incluido como fase a desarrollar.

Un programa de desmovilización puede incluir muchas etapas, en las que el combatiente: abandona el armamento y equipo, deja su Unidad, cambia su uniforme militar por ropa civil, y por último recibe una nueva identificación, pudiéndose resumir esta fase en los momentos de reunión, desarme, administración y licenciamiento del servicio.[3]  

Una vez que a los antiguos combatientes (regulares y / o irregulares) se les ha retirado el armamento, estos deben ser conducidos a lugares de reunión donde cuenten con las medidas de seguridad adecuadas a fin de garantizar su seguridad contra cualquier tipo de acción de facciones aún armadas, a fin de poder ser destinados a los próximos sitios en los cuales tomarán parte en los programas de reinserción y reintegración.

– REINSERCIÓN:

“Es la transición donde el ex combatiente regresa a la comunidad como ciudadano civil”.

El punto exacto donde finaliza la desmovilización y comienza la reinserción es difícil de determinar, pues es una fase intermedia, de transición. En esta fase del proceso adquiere importancia la recepción, transporte y seguridad personal. [4]

Ampliando y clarificando el concepto anteriormente vertido, podemos agregar que la reinserción es una fase de transición entre la DESMOVILIZACIÓN y la REINTEGRACIÓN, constituyéndose (metafóricamente hablando) en un puente para alcanzar los objetivos finales de la Reintegración. La Reinserción comienza con el arribo de los ex combatientes ya formalmente dados de baja al destino acordado, y los programas de reintegración se extenderán hasta que los mismos se conviertan en ciudadanos autosuficientes.

– REINTEGRACIÓN:

“Fase a través del cual los excombatientes y sus familiares y otras personas desplazadas son asimilados en el contexto social, económico y político de la vida de las comunidades civiles.”

El objetivo es permitir que los individuos ya citados se integren como ciudadanos productivos y autosuficientes, como contribuyentes a la comunidad. Es un proceso complejo, que incluye aspectos económicos, políticos, sociales y psicológicos, que comienza inclusive antes que la desmovilización, y continúa por un período de tiempo considerable posterior a la reinserción. [5]

A lo largo de este proceso tomarán parte, en forma sucesiva y a veces simultánea, distintos oficiales y agentes de ONG y Oficiales Civiles y Militares de los distintos componentes de la presencia de Naciones Unidas en la zona de conflicto. Como indicador general podríamos decir que al inicio del proceso existe una intervención compartida la cual guarda una relación de dos a uno entre agentes civiles y militares, por cuanto el espectro de actividades de los primeros es bastante más amplio, quedando reservado al personal militar las actividades referidas a las negociaciones con autoridades militares en  todo lo referido a la entrega de armas, seguridad del personal desmovilizado, observación y monitoreo del cumplimiento de embargos en las zonas de frontera, custodia del armamento en depósito y supervisión de la destrucción del que ha sido determinado para tal fin.

EL PROCESO DDR&R Y LA RESOLUCIÓN DEL CONFLICTO

Dado que las características de los conflictos en los que se instalan Operaciones de Paz de Naciones Unidas constituyen escenarios altamente complejos, requirió que en 1994 la Organización de las Naciones Unidas, a través de UNIDIR (United Nations Institute for Disarmament Research), iniciara con un “PROYECTO DE DESARME Y RESOLUCIÓN DEL CONFLICTO: EL DESARME DE LAS PARTES EN CONFLICTO DURANTE LAS OPERACIONES DE PAZ (DCR PROJECT) “para explorar los cambios de naturaleza de las operaciones nacionales y multinacionales de paz y las necesidades específicas asociadas con las nuevas tareas de desarme y desmovilización ordenadas en dichas operaciones”. [6]

El Proyecto DCR estudió el caso y resalta un dilema: “en las misiones de paz contemporáneas, las partes litigantes rechazan el hecho de ser desarmados, reubicados y controlados por las fuerzas de paz, incluso si el consenso ha sido pactado en el nivel estratégico.  Los hombres armados, (en muchos casos, como en Somalía, Liberia y Mozambique no son hombres sino niños) poseen solo un bien: sus armas; y solo una habilidad: como usarlas. Al mismo tiempo, esta gente siente la necesidad de mantener sus armas como una medida de supervivencia. Esta realidad, asociada con la ruptura de comunicación y el volátil temperamento a nivel local, hace muy difícil para las fuerzas de paz el organizar y forzar el desarme consensuado en el campo de la práctica, vale decir en el nivel táctico. Esta dificultad combinada con la violencia que normalmente resulta de la existencia de grupos armados que rechazan la rendición de las armas, afectan la seguridad del resto de la población que está desarmada. Resulta imperativo para las fuerzas de paz el hecho de estar preparadas para el uso de medidas coercitivas en el nivel táctico para ejecutar y cumplir su mandato cual es lograr el desarme consensuado a través de la imposición del mismo. Tal uso de la fuerza es posible si está basado en un claro entendimiento entre las partes en los niveles estratégicos y operacionales. El uso de la fuerza, además, puede ser aplicado tan prolongadamente como sea necesario hasta lograr el mandato”.[7]

Si analizamos lo que UNIDIR expresa en su informe, podemos concluir que la aplicación de estas complejas fases de las Operaciones de Paz requieren de una preparación específica, muy diferente de la habitual, en especial en las fases desarme y desmovilización, por cuanto ellas llevan implícito el germen de la violencia desde el mismo momento en  que los Cascos Azules coexisten en un medio ambiente hostil con individuos que aún son combatientes o acaban de dejar esa condición, y que se muestran reticentes a abandonar sus armas y desintegrar sus Organizaciones Militares de origen. Por lo tanto, los componentes militares de los contingentes que se destacan a una misión, no solo deberán estar preparados para llevar adelante el desarme por medios pacíficos, sino que también lo deberán estar para el supuesto caso de tener que enfrentar la contingencia de la violencia.

CONCLUSIONES

1. Toda vez que una operación de Naciones Unidas es desplegada, lleva en su seno, ya sea en forma implícita o explícita, misiones de desarme y desmovilización (no así de reinserción y reintegración, pues su implementación es de mayor complejidad dado al carácter multidisciplinario de las mismas y las necesidades de presupuesto mayores).
2. La mayoría de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz a pesar de contar con el consentimiento estratégico de sus mandatos para las fases de desarme y desmovilización, normalmente fallaron al tratar de implementarlos. Esto es debido fundamentalmente a problemas asociados con el establecimiento y mantenimiento de la seguridad en los primeros momentos de la misión y con la coordinación de los esfuerzos para implementar los mismos.
3. La reinserción de combatientes es difícil, pero es críticamente importante para la estabilidad en los períodos post conflicto, constituyéndose como un factor esencial para sustentar la paz.
4. En aquellos países o regiones en conflicto, el desarme, desmovilización, reinserción y reintegración debe ser visto como parte del amplio proceso político para resolver el mismo, o al menos lograr una desescalada, y siempre constituirán fases dentro de la Operación de Mantenimiento o Imposición de la Paz que se estén desarrollando.
5. Un conflicto no puede resolverse por el simple hecho de la aplicación del proceso DDR&R pero si se puede afirmar que este proceso coadyuvará en gran medida al logro de la paz.
6. La no comprensión de este concepto no solo amenaza el proceso de paz, sino que dificulta además la reconstrucción de las naciones luego de que el conflicto haya finalizado.
7. Podemos afirmar entonces que el desarme, desmovilización, reinserción y reintegración son la llave maestra para el éxito dentro de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PKO), de Imposición de la Paz (PEO), o de Reconstrucción de la Paz (PBO).

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

1. BOUTROS BOUTROS GHALI, “An Agenda For Peace”. 1992.
   1. CAMPOS DUGONE y SOCIN CARLOS, “El Mea Culpa de las Naciones Unidas llega a Tiempo”.  Military Review. May / Jun 2001.
   1. DOMINGUEZ EDUARDO, “Las Misiones de Paz en un Mundo Cambiante”. Military Review. Mar / Abr 2001.
   1. GAMBA VIRGINIA, “Concluding summary: multinacional peace operations and the enforcement of consensual disarmament” – NEW YORK: UN INSTITUTE FOR DISARMAMENT RESEARCH. 1996.
   1. HUNTINGTON, SAMUEL P. “El Choque de las Civilizaciones”. 1997.
   1. LAKHDAR  BRAHIMI.  “Informe del Milenio”. Agosto de 2000.
   1. NACIONES UNIDAS, “Carta De Las Naciones Unidas”. 1945.
   1. PEREZ AQUINO, CARLOS (Tcnl EA), “Operaciones de Paz en la Posguerra fría”. Circulo Militar. Vol 782. Bs. As. 2001
   1. THE LESTER B. PEARSON CANADIAN INTERNATIONAL PEACE KEEPING TRAINING CENTRE.   “Conceptual Framework Of Modern  Peacekeeping”. Agosto de 2000.
   1. THE LESTER B. PEARSON CANADIAN INTERNATIONAL PEACE KEEPING TRAINING CENTRE. “Analysis of Civil – Military Interactions”. 1999.
   1. UN INSTITUTE FOR TRAINING AND RESEARCH (UNITAR). “Principles For The Conduct Of  Peace Support Operations” – 1996 .
   1. UNITED NATIONS. “Basics Facts About United Nations”. NEW YORK 1998.
   1. UNITED NATIONS. “Managing Arms in Peace Processes: CAMBODIA”. NEW YORK – GENEVA. 1996.
   1. UNIDIR. “UNIDIR and its Activities”. 1994 / 5.
   1. UNITED  NATIONS. “Glossary of Terms”.

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[1] THE LESTER B. PEARSON CANADIAN INTERNATIONAL PEACE KEEPING TRAINING CENTRE.  “Glossary Of Terms Used In Peacekeeping”.  Agosto de 2000. DD&R Overview (C – 12).  pp 4.

[2]  LAKHDAR BRAHIMI (ARGELIA). “BRAHIMI REPORT”. Presidente, Secretario General Adjunto para Asuntos Especiales en apoyo a los esfuerzos del Secretario General para la prevención y mantenimiento de la paz.  Agosto de 2000. pp 10.

[3] THE LESTER B. PEARSON CANADIAN INTERNATIONAL PEACE KEEPING TRAINING CENTRE.  “Glossary Of Terms Used In Peacekeeping”.  Agosto de 2000. DD&R Overview (C – 12).  pp 4.

[4] THE LESTER B. PEARSON CANADIAN INTERNATIONAL PEACE KEEPING TRAINING CENTRE. “Glossary Of Terms Used In Peacekeeping”.  Agosto de 2000. DD&R Overview (C – 12).  pp 5.

[5] THE LESTER B. PEARSON CANADIAN INTERNATIONAL PEACE KEEPING TRAINING CENTRE. “Glossary Of Terms Used In Peacekeeping”.  Agosto de 2000. DD&R Overview (C – 12).  pp 5.

[6] VIRGINIA GAMBA. “Concluding summary: multinacional peace operations and the enforcement of consensual disarmament” – NEW YORK: UN INSTITUTE FOR DISARMAMENT RESEARCH. 1996.

[7] UNIDIR – “Disarmament and conflict resolution project: The disarming of warring parties during peace operations” – 1994.