Proyectos Industriales para la Defensa y Fuerzas Armadas: entrevista a Roberto Adaro y Martin Novella – Parte 1

Uno de los aspectos centrales para la recuperación de capacidades de las Fuerzas Armadas Argentinas es el desarrollo de diversos proyectos y programas que busquen la incorporación de nuevos medios y sistemas a través de su adquisición, teniendo un necesario impacto en la industria nacional para la Defensa, a través de la inclusión de opciones de transferencia de tecnología, offset y producción local.

En este marco, Zona Militar entrevistó al Subsecretario de Investigación Científica y Política Industrial para la Defensa, Licenciado Roberto Adaro, y al Director Nacional de Política Industrial para la Defensa, Licenciado Martín Novella. Ambos funcionarios del Ministerio de Defensa de la República Argentina brindaron a este medio un panorama del estado y desarrollo de los actuales Proyectos Industriales para las Fuerzas Armadas, al igual que un vistazo de cara al futuro. Abarcando diversas aristas y cuestiones asociadas al necesario desarrollo de este sector, como de sus particularidades y potenciales para el desarrollo del país.

A continuación, desde Zona Militar compartimos a nuestra comunidad de lectores la primera parte de la entrevista realizada.

ZM: ¿En qué situación se encuentran los proyectos industriales para la defensa y la industria para este sector en general?

Roberto Adaro: A esta gestión en Defensa le tocó asumir en el marco de condiciones que son transversales al resto de la Argentina (alto nivel de endeudamiento, un sector productivo golpeado, y una situación económica general que luego se agravó por la pandemia del COVID-19 y luego por la Guerra entre Rusia y Ucrania). Al momento de iniciar la gestión, el Ministerio estaba plagado de contratos truncos, que se dejaron de pagar abruptamente sin formalizar un cierre. Estas deudas eran tanto con proveedores nacionales como internacionales.

En ese contexto de primer año de gestión, se logró la aprobación de la Ley del FONDEF, una ley apoyada por un amplio espectro político, que representa la asignación de un crédito específico para el reequipamiento y la modernización de las Fuerzas Armadas, reconociendo ahí una deuda histórica.

El FONDEF generó una movilización de las áreas y organizaciones de las FFAA y el Ministerio a cargo de las adquisiciones, luego de muchos años sin participar intensamente en los mercados de defensa. Por el lado de la industria, esta movilización también generó el interés de empresas y capitales nacionales, en general PyMEs, con ganas de convertirse en proveedores de la defensa. En este sector, sin una señal de demanda de parte del Estado, es imposible que haya empresarios dispuestos a arriesgarse, y eso es lo que queremos conseguir.

ZM: De los proyectos que ustedes tomaron, ¿cuáles son esos que consideraron que son esenciales que se mantengan en las Fuerzas Armadas como para darle impulso y que tengan algún resultado tangible en estos tres años?

Roberto Adaro: Son muchos pero hay algunos que debemos destacar por su relevancia. Ciertamente el caso del proyecto de Modernización del TAM es paradigmático, ya que se firmó en 2015, luego se dejó de pagar, quedó frenado y nunca se inició, hasta que en 2021 se terminó de pagar el anticipo y pudo empezar su ejecución. 

Este proyecto tiene diversas aristas que vale la pena destacar:

Es un desafío pedagógico, ya que por primera vez en décadas tenemos en curso un proyecto grande y complejo que involucra a un proveedor internacional de primera línea, ELBIT SYSTEMS, trabajando a la par de proveedores argentinos y del personal técnico del Ejército.

En ese sentido fue necesario volver a entrenar un músculo que teníamos atrofiado: la gestión de proyectos de transferencia de tecnología (recordemos que el proyecto TAM original fue así), el desarrollo de proveedores locales que pudieran complementarse y estar a la altura, y la coordinación de diversas áreas de gobierno, civiles y militares, que participan en las diversas etapas del mismo: logística, presupuesto, arsenales, aduana, investigación y desarrollo, normas técnicas, comunicaciones, etcétera.

Creemos que en ese sentido se marca un rumbo, y que ese rumbo ojalá se mantenga y se profundice. Por eso, es importante que este tipo de proyectos tengan continuidad a largo plazo.

Aquí hay un punto clave, independientemente del esfuerzo e impulso que pueda hacer una gestión del Ministerio, y es que las Fuerzas y toda la sociedad se apropien de los proyectos. Por ejemplo, el TAM es de la República Argentina. Lo administra y usa el Ejército, pero es una inversión que está haciendo el Estado argentino y que está haciendo la República Argentina para su defensa.

El otro aspecto central del proyecto TAM2CA2 es la recuperación de una empresa como IMPSA como proveedora de la defensa. El proyecto no sería posible si no fuera porque encontramos en IMPSA un socio estratégico, una empresa que ahora es pública, y cuenta con una experiencia, una infraestructura y una capacidad de reacción que en muy poco tiempo nos permitió generar un abanico muy amplio de soluciones para el proyecto. Hoy IMPSA está haciendo la ingeniería inversa y la modernización de la batea de los tanques, además del mecanizado de las torres.

Martin Novella: Además del TAM podemos mencionar a otros proyectos importantes en curso que es importante velar por su continuidad.

En primer lugar, hay varios proyectos que involucran a FADEA, como la Modernización del Pucará, la Modernización de los Hércules o la fabricación del Pampa. También se dio inicio definitivo al desarrollo y fabricación del IA-100 Malvina.

La obtención de resultados en proyectos de esta naturaleza requiere continuidad presupuestaria ya que las discontinuidades a las que se han expuesto generan interrupciones en las líneas de suministro, dificultan la relación con proveedores y se pierden capacidades y recursos calificados, tanto en la base industrial que provee a estos proyectos como en las propias empresas de la defensa. Por todo eso es muy importante garantizar su continuidad, darles previsibilidad financiera y que puedan madurar para alcanzar un ritmo acorde a una línea de producción.

Por su parte, TANDANOR retomó y finalizó el proyecto de la Lancha tipo SWATH, que había estado frenado durante muchos años. También consolidó su rol de astillero de mantenimiento para la Armada y está trabajando en fortalecer su área de ingeniería, a partir de proyectos como el del Buque Polar en vinculación con el astillero finlandés AKER.

Otros proyectos de gran relevancia son los que involucran a INVAP y el desarrollo de radares. En ese sentido, la continuidad del SINVYCA y del programa de radarización para el Comando Aeroespacial es fundamental. Pero también se ha iniciado diversos proyectos tendientes a diversificar el portafolio de INVAP en materia de radares. Por ejemplo, se dio inicio al desarrollo del POD ISR y de la mano de ello un radar aerotransportado; de radares navales; y de un radar multifunción para la defensa aérea.

ZM: FONDEF- ¿Lo que es investigación y desarrollo está contemplado en el FONDEF? ¿O en realidad son partidas que se asignan se bajan y demás como funcionaría cualquier un presupuesto anual?

Roberto Adaro: La Ley del FONDEF es una asignación específica de parte del ingreso corriente previsto en el Presupuesto Nacional que debe destinarse al reequipamiento de las Fuerzas Armadas. A partir del sistema de inversión de la defensa actualmente vigente, y por la normativa existente incluso previa al FONDEF, todo proyecto debe figurar dentro del Banco de Proyectos de Inversión Pública, cumpliendo con los requisitos correspondientes.

Dentro de eso los proyectos de FONDEF pueden ser de toda clase: de adquisición local o al exterior; llave en mano o de investigación y desarrollo; de plataformas o de munición. La Ley no lo restringe a un tipo particular, sólo se focaliza en el reequipamiento de las FFAA.

En ese marco, la Ley del FONDEF y otras normas indican que siempre que sea posible se deben priorizar los proyectos de desarrollo local, la transferencia de tecnología, el crecimiento de la industria de defensa nacional y su internacionalización.

ZM: En definitiva, el espíritu de la ley era asignación a gastos de capital, y en el año pasado han aparecido determinados ítems en lo que es el FONDEF que ya empiezan a generar algún tipo de ruido en el ámbito. Por ejemplo el tema de la munición. Si bien es algo completamente necesario, se sabe que no hay un stock de munición, pero no es específicamente un gasto de capital.

Roberto Adaro: Efectivamente, el año pasado el Ministro Taiana aprobó el Plan de Adquisición de Munición Plurianual (PAMP), que prevé la asignación de una parte del FONDEF para la compra de munición. Esto supone, en primer lugar, asegurar un flujo sostenido para ese fin, lo cual permite entablar negociaciones más sólidas y en mejores condiciones. En segundo lugar, la implementación del PAMP está centralizada en el Estado Mayor Conjunto, con el objetivo de consolidar compras comunes, mejorando las condiciones y asegurando la congruencia. En tercer lugar, y con relación a la pregunta, las municiones son elementos que integran sistemas de armas y en ese sentido se encuentran plenamente dentro del alcance del FONDEF, cuyo objeto es el reequipamiento de las FFAA.

Quizás es una cuestión semántica, pero “bienes de uso” corresponde a una denominación propia del clasificador presupuestario del Sector Público, de allí que sea un concepto más abstracto que lo relativo al material militar.

Eso no quita que el FONDEF sea un instrumento perfectible. El FONDEF se aprueba a finales del año 2020, con la Ley de Presupuesto 2021 ya aprobada. Eso requirió un esfuerzo de consistencia para su implementación. Luego, en 2022 el Congreso Nacional no aprobó la Ley de Presupuesto, y se debió trabajar con un presupuesto reconducido. Eso representó un desafío aparte para el FONDEF. En ese sentido, podemos decir que este año 2023 es el primero donde tenemos una Ley de Presupuesto aprobada que incorpora proyectos FONDEF.

ZM: ¿Piensan que es algo que va a durar con el paso del tiempo y que se vaya a concretar en varios proyectos?

Martin Novella: Para que dure en el tiempo necesariamente el sistema tiene que madurar y mejorar. Hay cuestiones que no son solo recursos económicos, sino que implican un esfuerzo adicional como el preparar las estructuras de gestión, tener equipos técnicos preparados y capacitados para gestionar proyectos, administrar presupuesto, negociar contratos. En su núcleo, la gestión de Defensa es una gran operación logística.

Lo peor que puede pasar es tener el crédito presupuestario y no saber o poder ejecutarlo eficaz y eficientemente por carencias en recursos humanos o las instituciones destinadas a tal fin. No es sólo una disquisición sobre la buena administración del recurso público, sino que hace a la defensa nacional y también a las posibilidades de desarrollar una industria para la defensa.

ZM: Queremos entender un poco esta dinámica entre lo que es el FONDEF y lo que es la incorporación de medios, y cómo se concatenan con lo que son los planes de investigación y desarrollo. ¿Cómo se inserta el I+D dentro del FONDEF?

Martin Novella: En general los proyectos de I+D se inician a partir de un requerimiento de las Fuerzas, que puede ser o bien proveniente de las unidades operativas, o bien propio de las áreas de investigación y desarrollo, que a su vez está vinculado un requerimiento operacional. En ese sentido, los proyectos de I+D pueden ser proyectos FONDEF como cualquier otro. Es una definición de cada Fuerza, del EMCO y del Ministerio si un requerimiento operacional puntual se va a satisfacer mediante un proyecto de adquisición “llave en mano”, o bien mediante un proyecto de desarrollo. Lo que importa en todo caso es qué criterios se utilizan y cómo se configuran.

En el caso de varios proyectos de I+D, lo que está implícito muchas veces es una lógica tirada por la oferta, según la cual se sigue el camino de: investigar, diseñar, prototipar, madurar tecnológicamente y, por último, cuando están en condiciones, se trasciende a la fabricación de una serie. Este último salto suele ser estar expuesto a toda clase de obstáculos. Muchas veces porque no se financian adecuadamente para alcanzar un prototipo operativo, y en el transcurso la propuesta quedó obsoleta. Otras veces porque el proyecto es accesible en su fase de ingeniería, pero el salto a la producción es excesivamente costoso (por ejemplo, para adquirir maquinaria para una fabricación en escala). Otras veces porque no se desarrolló un proveedor externo, o se descuidó algún aspecto de la cadena de provisiones.

Pero los proyectos de I+D son fundamentales, porque permiten generar una capacidad única dentro de las FFAA (y en el país) de conocimiento profundo de las tecnologías de defensa, el cual es necesario no sólo para generar soluciones, sino también para formular y orientar los requerimientos, adquisiciones y derrames tecnológicos hacia la industria.

Ahora bien, los años o las décadas de desinversión han derivado en que algunos equipos o plataformas principales estén obsoletos o fuera de servicio. En el orden de prioridades, modernizar esos sistemas principales, como aviones, blindados o buques, siempre va a pesar más que desarrollar algún subsistema tecnológico o capacidad particular, y la gran asimetría entre sus costos implica que los primeros tengan preeminencia al momento de asignar y distribuir recursos.

Entonces, una forma de resolver esa tensión es precisamente apoyarse en los grandes proyectos de adquisición como base sobre la cual desarrollar capacidades locales. Esos grandes proyectos, en la medida que prosperan, son demanda efectiva. Establecen una base de financiamiento, plazos y escala de producción. O sea, definen los contornos de un mercado. Eso nos permite generar oportunidades de derrame hacia la industria nacional sobre una base concreta.

Además, si esos proyectos involucran a un actor externo más avanzado, me permiten acceder a transferencias de tecnología y generar vinculaciones internacionales para mi industria, y muchas veces sobre la base de acuerdos políticos inter-estatales que dan estabilidad institucional a los proyectos.

Entonces, se trata de capitalizar lo más posible esas inversiones, especialmente si son adquisiciones al exterior. Ahí es donde entran los Acuerdos de Cooperación Productiva, u offset.

Roberto Adaro: Los recursos siempre son escasos y en el fondo todo es un tema de asignación de prioridades. ¿A qué le das prioridad? ¿a la adquisición de medios o al sostenimiento de la tropa en los cuarteles? Lo importante y lo urgente en un mismo plano y al mismo tiempo. Son decisiones difíciles y se trata de balancear múltiples necesidades.

La investigación y el desarrollo son parte sustancial de la defensa para cumplir con los principios de autonomía y soberanía. ¿Cuán soberano o autónomo puedo ser sin la capacidad de investigar, innovar y desarrollar? Si bien hoy la tendencia se inclina hacia el uso dual de la tecnología desde su génesis, buena parte de los bienes y servicios tecnológicos que hoy disfrutamos tuvieron sus inicios en la defensa. Negarnos esa posibilidad, desperdiciando además las capacidades de nuestro sector científico en pos siempre de lo urgente es “pan para hoy, hambre para mañana”.

El desafío es de articulación. De vincular esas capacidades, con las necesidades y requerimientos concretos de las FFAA y de la Defensa.

El desafío también es pasar de la Ciencia a la Tecnología, y de ésta a la Producción. Es un camino que suele asumirse como dado, lineal, pero que no lo es tal. Podemos afirmar que este desafío abarca a todo el sector científico tecnológico nacional, y no solamente al área de defensa.

En lo que respecta a los proyectos de I+D, se trata de procesos extendidos en el tiempo y que, hasta alcanzar un resultado final satisfactorio, el camino muchas veces no es lineal. En ocasiones hay que llegar a callejones sin salida para volver y lograr el resultado. Y hacer esto en un contexto donde se tienen necesidades operacionales urgentes, en un periodo de tiempo más corto, es difícil. Requiere balancear esa dicotomía temporal.

En ese contexto, lo que pasa muchas veces es que oscilamos en un péndulo entre comprar todo afuera del país, o tratar de generar los desarrollos internamente en la estructura de las FFAA con los recursos a mano.

Seguramente se trata de construir un equilibrio. Hay capacidades que es imprescindible desarrollar internamente porque son muy específicas o requieren una velocidad de respuesta que no puede depender de un tercero. Pero para muchos otros sistemas, debemos poder generar asociaciones con empresas nacionales preferentemente, o bien de otros países que están más avanzados en la escalera de desarrollo, y encontrar áreas o subsistemas para trabajar en conjunto con nuestra industria local. Eso requiere conocer los proveedores, qué fortalezas tienen, y cuáles son esas áreas de cooperación posibles.

A veces la nostalgia nos juega una mala pasada, porque creemos que lo que se hizo hace 40 años, lo podemos hacer ahora de vuelta. No entendemos que pasaron 40 años, la gente que lo hizo ya no está, las máquinas se volvieron obsoletas, recuperarlas es impracticable, y el estado del arte de la industria es otro.

Martin Novella:

Agrego además que hace 40 o 70 años tampoco se hicieron desarrollos 100% autóctonos. La primera fase de industrialización militar, entre las décadas del ’20 y ’30, hubo grandes compras de equipamiento y maquinaria industrial en Europa llave en mano. La segunda fase, con Savio en Fabricaciones Militares, también involucró diversas producciones bajo licencia, como el FAL, y compras de bienes de capital al exterior con financiamiento internacional, por ejemplo, el caso de SOMISA y el Plan Siderúrgico, en asociación a firmas de ingeniería y bancos de EEUU.  Y la tercera etapa, en la década del ’70, se trató de una serie de acuerdos de co-producción y transferencias de tecnología (hoy les diríamos “offsets”, aunque en esa época no se llamaban así), mayormente con empresas alemanas, como el TAM, el Pampa, las MEKO y los submarinos. Este recorrido es el que siguen todos los países del mundo con intenciones de desarrollar una industria militar, pero se cortó en la década del ’90.

ZM: La cuestión del offset. Hace poco el Ministerio aprobó una reglamentación interna. ¿En qué consiste esto? ¿Va a pasar también a una normativa nacional? ¿Esto de alguna manera impacta con lo que es el Compre Argentino o alguna Ley de offset nacional, ¿cómo sería este este camino de la integración industrial o tecnológica en proyectos de defensa?

Roberto Adaro:

La primera cuestión en ese sentido es que en realidad no fue una Resolución, sino que fueron dos Resoluciones que están estrechamente vinculadas y se aprobaron conjuntamente. Por un lado, la Resolución 1612/22 que aprobó las pautas para los acuerdos de cooperación productiva u “offset”, y por otro lado, la Resolución 1611/11 que crea el Programa de desarrollo de proveedores para la industria de la defensa.

Los “acuerdos de cooperación productiva” consisten en la exigencia de “compensación” (offset en inglés), en el marco de una adquisición de un sistema de armas al exterior, que se le realiza al proveedor del mismo.

Aún dentro del paraguas normativo de la Ley de Compre Argentino, quisimos avanzar en algunos aspectos puntuales no estrictamente comprendidos por la ley o bien, que por la especificidad de la jurisdicción defensa, merecen una regulación particular.

Lo primero es conceptualizar qué es offset y qué no. Para nosotros, en defensa, offset es aquello que genera una nueva capacidad, que habilita una transferencia de tecnología, que genera nueva producción o que habilita una exportación. No importa si luego se instrumenta mediante una capacitación, una subcontratación o una coproducción. En ese sentido, cuestiones como recibir cursos adicionales para la operación de los sistemas, o la posibilidad de offsets indirectos como la exportación de commodities, no son offsets bajo la actual política.

La segunda cuestión es que a nosotros nos preocupaba que la exigencia de los offset se haga extensiva a los acuerdos Estado-Estado, que no están estrictamente comprendidos dentro de la Ley de Compre y que en defensa son muy habituales, especialmente para los sistemas más relevantes. Necesitábamos contar con un marco más claro para las FFAA en relación con eso.

La tercera cuestión era asegurarnos que los derrames tecnológicos e industriales que vengan de la mano de esos proyectos de adquisición, que demandan un gran esfuerzo para el Estado Nacional, sean aprovechados dentro del ámbito de la Defensa considerado en su totalidad. Esto puede incluir otras áreas u organizaciones distintas a la beneficiaria de la compra original, pero también potencialmente a empresas públicas o privadas que son proveedoras de la defensa.

ZM: ¿es una normativa que ustedes la apuntan de manera absoluta? Qué pasaría por ejemplo si se compran fusiles, o, en un extremo opuesto, en la compra de un caza multirol, donde las complejidades son distintas. ¿Qué tipo de offset se puede producir? ¿cómo se cómo trabajarían la cuestión del offset en ese caso sabiendo que no hay escalas industriales?

Roberto Adaro:

Hay dos condicionantes. Lo primero es si el instrumento es Estado-Estado. Si no es un Estado-Estado rige, en la medida en que lo alcance por los montos, la Ley de Compre Argentino. La segunda cuestión es el monto de la compra, o sea el offset es exigible a partir de un determinado monto que está medido en módulos para que sea ajustable. Actualmente se encuentra en torno a los USD 9, 6 millones. Si esos dos requisitos se cumplen, se debe contemplar un offset.

Martín Novella: Los ejemplos planteados en la pregunta son buenos porque son dos extremos donde es desafiante identificar un offset evidente. El primer factor crítico a considerar siempre es la magnitud de la compra y la escala. Si la compra es muy pequeña, es difícil que yo pueda exigir un offset considerable. Debemos ser realistas y entender a qué tipo de offsets podemos aspirar con nuestras posibilidades.

Siguiendo tus ejemplos, en el caso de una modernización de fusiles hay empresas que ofrecen el ensamble y fabricación de piezas a nivel local, si la compra supera determinada cantidad, que por otra parte es razonable para el tamaño de nuestras FFAA. No estaría fuera de alcance. Pero si sólo se van a comprar pocos fusiles para una unidad, es más difícil y no tiene sentido industrial.

En el otro caso extremo, si el sistema es una plataforma que involucra integraciones muy complejas, con proveedores desarrollados específicamente, es otro caso problemático. Porque quizás se trata de la compra de un sistema muy costoso para nosotros, pero que en términos internacionales sigue siendo una compra pequeña.

Por ejemplo, el caso de Brasil con la compra a SAAB de los Grippen, la envergadura de la adquisición les permitió negociar y obtener a cambio decenas de acuerdos particulares de offset para desarrollar proveedores locales de diversos subsistemas, con el apoyo de SAAB.  Es una apuesta estratégica y que involucra una co-producción.

En nuestro caso, para empezar, depende si se trata de una plataforma a producir, modernizada o usada. Y dada la cantidad de unidades a adquirir, es más coherente apuntar a incorporar capacidades de mantenimiento de alto nivel, la apertura de determinados sistemas, o la posibilidad de integrar o interoperar con sensores o sistemas desarrollados localmente.

La posibilidad de interoperar, por ejemplo, me permite vincular a una empresa local con una empresa líder de defensa a nivel mundial, aún si no es proveedora del sistema principal. Y eso me permite encontrar la vuelta al problema de las economías de escala que siempre actúan como barreras a la entrada.

En ese sentido, la lógica tradicional que sólo piensa en maximizar la sustitución de importaciones no siempre es la más adecuada. En verdad se trata de insertarse en las cadenas de valor, de la forma más inteligente posible.

Por otra parte, hay que aclarar que la norma genera la flexibilidad suficiente para autorizar excepciones para aquellos casos donde no hay una posibilidad real de offset y es preciso proceder con la compra. En ese sentido se trata de una política realista. Es mejor autorizar una excepción que desvirtuar el instrumento llamando “offset” a lo que no lo es realmente.

*Próximamente compartiremos la segunda parte de la entrevista, enfocadas en los más importantes proyectos de las Fuerzas Armadas Argentinas.

Tal vez te interese Fabricaciones Militares entrega 2 millones de proyectiles a las Fuerzas Armadas