Algunos conceptos sobre la gestión presupuestaria

El artículo “Con un fuerte impacto en la actividad operacional, las Fuerzas Armadas solo pudieron ejecutar el 67.7% del crédito vigente al cierre del tercer trimestre” publicado en Zona Militar el 28 de noviembre pasado, me llamó a la reflexión acerca del desconocimiento que existe en el común de las personas, incluso dentro de los mismos funcionarios del Estado, acerca de los vericuetos de la gestión presupuestaria y de adquisiciones en el Estado Nacional. La idea de este ensayo es aportar algunos conceptos que permitan entender cómo funciona el sistema.

En primer lugar me voy a referir a los diferentes procesos que se llevan a cabo desde que se comienza a gestar el presupuesto hasta que se devenga el mismo. El ciclo presupuestario es el que está indicado en la Figura 1.

Como se puede ver, el presupuesto comienza a trabajarse en marzo del año anterior a ser ejecutado con la preparación del Presupuesto Preliminar, que confecciona cada Organismo del Ministerio de Defensa (MINDEF) y en el cual se detallan todos los gastos en los que se debería incurrir para que estos puedan cumplir con los objetivos fijados por el Poder Ejecutivo Nacional. Hace unos años se pedían tres versiones, una de máxima (lo que realmente hace falta), una de media (prioricen porque no van a tener todo) y una de mínima (normalmente lo recibido el año anterior actualizado por el índice de inflación). Este presupuesto es elevado a MINDEF en mayo.

Entre mayo y septiembre, MECON fija “techos” o “limites financieros” produciendo reducciones importantes en el presupuesto de mínima. MINDEF comienza a aplicar recortes en todas las áreas y en un principio lo que no entró se coloca en un apartado llamado “Sobretecho”, en el cual se agrupan las tareas priorizadas para las que MINDEF solicitará refuerzos presupuestarios.

En la figura 2 hay un esquema, no a escala, en el cual se puede apreciar la variación de la cantidad de recursos en cada fase de planificación del presupuesto y ejecución del gasto.

Antes del mes de septiembre, el anteproyecto es elevado a MECON para la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto, que el Poder Ejecutivo enviará al Congreso para su tratamiento.

Una vez aprobada y promulgada la Ley de presupuesto, los distintos organismos del MINDEF confeccionan el Plan anual de Contrataciones y la programación de cuotas trimestrales.

Comenzado el año, las jurisdicciones no pueden adjudicar adquisiciones o servicios hasta tanto MECON asigne la Cuota de Compromiso, lo cual debería ocurrir trimestralmente. Teniendo esta cuota, los organismos pueden comenzar a gastar o adjudicar licitaciones, pero solo pueden mandar a pagar los bienes o servicios recibidos cuando MECON asigne la Cuota de Devengado. Una vez que cada organismo envió la rendición y la factura a la Cuenta Única del Tesoro (CUTE), se produce el “hecho económico”, o sea el Devengado. Esto no significa que el proveedor percibe su acreencia en ese momento, desde el Devengado hasta el Pago vía CUTE hay otros tiempos.

Este sistema en la teoría no es malo, las Fuerzas piden lo que necesitan, se verifica, se prioriza y se compila en MINDEF, MECON lo incluye en el Proyecto de Ley de Presupuesto, el Congreso lo aprueba y al año siguiente se comienza a gastar. Pero la realidad (en un contexto de alta inflación) demuestra lo contrario:

• 1. Las Fuerzas nunca reciben lo que realmente necesitan y las afectaciones principales están en los créditos de Funcionamiento (Incisos 2 – Bienes de Consumo y 3 – Servicios No Personales). Con estos recursos se come, se cura, se limpia, se forma personal, se adiestran los sistemas, se mantienen los activos físicos, se provee el equipo individual a quienes les corresponde reglamentariamente, etc. Los salarios (Inciso 1) normalmente se proveen en término y los Bienes de Uso (Inciso 4) se compran con autorización de MINDEF y hoy se ejecutarían con el FONDEF.
• 2. En resumen, se inicia el año con un presupuesto magro, se espera que vengan refuerzos presupuestarios pero no se sabe cuánto va a ser ni cuándo se va a recibir, tampoco se conoce cuál va a ser el flujo trimestral de Cuotas de Compromiso y Devengado. Ergo, la planificación de la ejecución presupuestaria se hace sobre bases inciertas y su resultado, bueno o malo, depende mas de la casualidad que de la causalidad.
• 3. En la figura 3 se puede ver la evolución de la ejecución presupuestaria (crédito inicial / crédito final y devengado), para los créditos de Funcionamiento (incisos 2+3), entre los años 2017 y 2023 – Fuente presupuesto abierto al 15/12/2023. En este gráfico se puede apreciar el habitual otorgamiento de refuerzos presupuestarios antes que concluya el ejercicio, como así también puede observarse que para los últimos años dicho incremento alcanza o supera el 50 % del crédito inicial. El plan, innegablemente se encuentra desvirtuado, por efecto de una subestimación de recursos al aprobarse la Ley de Presupuesto, falta de disponibilidad de las cuotas financieras correspondientes y una reprogramación presupuestaria (refuerzos) tardía.

En segundo término, debemos recordar que la ejecución del presupuesto depende de un complejo sistema de obtención que rige para la Administración Pública, donde a través de un prolifero número de contrataciones se materializan los diversos requerimientos, atendiendo puntillosamente a las especificaciones técnicas, estimaciones de precios y particularidades de cada expediente licitatorio. Cabe señalar que la mayoría de estos trámites demandan entre 6 meses y 2/3 años para las adquisiciones de mayor complejidad.

En definitiva, la pregunta a hacerse es “¿Cómo puede hacer un proveedor el análisis económico financiero del trabajo para preparar su oferta?”. En primer lugar tiene que tener respaldo económico financiero tal que le permita hacer frente a los costos en los que va a incurrir para ejecutar el trabajo y no cobrar nada hasta después de haberlo terminado. En segundo término tiene que especular el costo financiero entre preparación de la oferta y la percepción del dinero una vez cumplido el servicio, pensando en que hay otros que podrían ofertar mas bajo. En definitiva puede ocurrir que le salga bien y obtenga buenos beneficios; que termine con una pequeña ganancia o empatado; o que pierda dinero, lo cual puede afectar su negocio. Indudablemente ningún oferente va a querer terminar en la tercera opción, la segunda les podría parecer demasiado arriesgada en un contexto de incertidumbre económica, por la cual la evitarían y lo mas probable es que opten por la primera, con lo cual el Estado terminaría pagando un costo financiero que puede ser considerado usurario.

También podría ocurrir que un proveedor, debido al contexto inflacionario, pasado el plazo legal retire su oferta antes de la adjudicación o que al momento de la adjudicación, desista de ejecutar el trabajo, aun perdiendo la caución por Mantenimiento de Oferta. Esto obliga a comenzar nuevamente el proceso licitatorio, de obtención del presupuesto y de las cuotas.

Suponiendo que el trabajo fuera para poner en servicio un medio operativo con un plazo de obra de 6 meses, el lapso de indisponibilidad de ese medio para la Defensa Nacional producto de una ineficiencia del sistema presupuestario y de contrataciones podría ser de varios años solo por cuestiones administrativas, cuando técnicamente podría haberse resuelto en 6 meses.

Es muy probable que si un particular requiere ese mismo trabajo, con una cotización cercana al momento de inicio y cumpliéndose el plazo de la obra, va a pagar mucho menos de lo que erogaría el Estado con una indisponibilidad de no mas de 7 meses, contando el tiempo que insume la compulsa de precios, muestra cabal de la ineficiencia del sistema.

Al privado esa indisponibilidad le significa perder dinero por improductividad, en cambio al Estado le significa una disminución en sus capacidades de Defensa, cuestión que parece no ser prioritaria. Esta aseveración se ve reflejada, como se ha dicho ya en múltiples oportunidades, en el presupuesto de Funcionamiento (en incisos 2 y 3) para alistar, sostener y operar las Fuerzas Armadas, que es, indudablemente, insuficiente, afectando principalmente la disponibilidad y confiabilidad de los medios y por consiguiente los niveles de capacitación y adiestramiento del personal. En la figura 4 se puede apreciar la magnitud del desfinanciamiento de los últimos años comparando el crédito de Funcionamiento (incisos 2 y 3) frente a la inflación ocurrida / esperada. Fuente: Presupuesto Abierto – IPC interanual (INDEC) y proyección macroeconómica sobre Proyecto Ley Presupuesto 2024.

Resumiendo y para redondear, tenemos un sistema presupuestario y de ejecución del gasto que en teoría es bueno, pero que no se adapta a la situación que vive el país y se ha vuelto absolutamente ineficiente en términos de plazos y costos.

Entre lo establecido en la Ley de Presupuesto sobre un techo que no cubre el mínimo de lo requerido, los refuerzos que se obtienen a destiempo y las cuotas que MECON otorga a los organismos, es normal que parezca que hay subjecución, cuando en realidad las cuotas no cubrieron (en tiempo y forma) el exiguo crédito presupuestario asignado, dificultando seriamente el desarrollo de los planes y programas originales.

(*) Deseo agradecer el análisis presupuestario, gráficos y datos numéricos incluidos en el presente ensayo, aportados por el Comodoro de Marina Contador (R) Luis Martínez Reumann.

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