Es momento de modernizar la Reserva de las Fuerzas Armadas argentinas

A tres décadas de la Ley 24.429 y del establecimiento del Servicio Militar Voluntario, la República Argentina aún no han podido reemplazar cuantitativamente la reserva militar que anualmente era formada a través del servicio de conscripción. El fin del servicio militar obligatorio en 1994 implicó la completa profesionalización de las Fuerzas Armadas argentinas, pero eliminó el sistema de formación de reservas que había estado vigente hasta el momento. La prestigiosa The Military Balance del International Institute for Strategic Studies informa que la República Argentina tiene una reserva militar de 0 (cero) efectivos, mientras que indica que nuestro vecino país y hermano sudamericano, Brasil, cuenta con 1.340.000 soldados de reserva. ¡Ni tanto, ni tan poco!, pero está claro que es momento de encarar seriamente una reforma que institucionalice de manera sistemática la formación de personal de la Reserva en cantidad suficiente y con el adiestramiento adecuado para hacer frente a los conflictos armados futuros.

Ya durante el segundo año de la implementación del nuevo Servicio Militar Voluntario, Rosendo Fraga, con una columna de opinión publicada el 10 de junio de 1996 en el diario Clarín bajo el título Las FFAA necesitan una reserva activa, proponía el establecimiento de una reserva militar de 50.000 efectivos con adiestramiento periódico e integración efectiva a las actividades operacionales de las Fuerzas Armadas. Esta idea fue desarrollada más profundamente en el libro Argentina y la seguridad internacional compilado por la académica Rut Diamint.

En efecto, los Estados democráticos se enfrentan siempre con el dilema de balancear entre las demandas de bienestar de sus ciudadanos y la necesidad de asegurar su propia supervivencia en cuanto comunidad política organizada en un ambiente internacional signado por la anarquía y la incertidumbre, como ya señaló Kenneth Waltz en El hombre, el Estado y la guerra en 1959. Todo esto, por supuesto, en el marco del presupuesto económico básico de que los recursos no son infinitos. No hay nada nuevo bajo el sol: el clásico ejemplo sobre la curva de posibilidades de producción de bienes y servicios que utilizó Paul Samuelson en su libro de economía de 1948 definido como “el dilema de los cañones y la manteca”, está basado en la Ley de Defensa Nacional de los Estados Unidos de 1916.

El dilema es encontrar la forma de generar fuerzas militares lo suficientemente poderosas para que, en caso de un conflicto armado, puedan combatir con altas probabilidades de éxito pero que, al mismo tiempo, no signifique la bancarrota de un Estado en tiempos de paz. Este seguirá siendo principal desafío para las políticas de defensa de las democracias modernas en el siglo XXI: cómo balancear adecuadamente la necesidad de incorporar suficiente personal para constituir un instrumento militar eficaz, disuasorio y creíble, con los costos presupuestarios que ello implica actualmente en un sistema de fuerzas armadas profesionales basadas en el servicio voluntario. Ello, por supuesto, sin recurrir a la poco simpática medida de una conscripción obligatoria de sus ciudadanos en edad de portar armas.

Quiero ser claro: hoy en día plantear una nueva conscripción obligatoria es una propuesta retrógrada, una idea obsoleta y una política innecesaria. Se trataba del modelo de reservas militares propio de los ejércitos de masas del siglo XX en el cual se consideraban convocables a las armas todos los hombres -y mujeres- que habían completado satisfactoriamente su servicio militar (l’appel aux drapeau, como lo llaman poéticamente los franceses) y que en caso de conflicto eran incorporados a unidades militares cuyos mandos estarían formados ya sea por oficiales y suboficiales profesionales que, en situación de retiro, eran convocados nuevamente a filas, o por oficiales y suboficiales de complemento que habían obtenido esas graduaciones precisamente también durante su etapa de servicio obligatorio. Durante todo el siglo XX y en todo el mundo, la incorporación obligatoria a través del servicio de conscripción permitió generar gran cantidad de tropa instruida con bajo impacto en el presupuesto.

Pero, desde el final de la Guerra Fría y ya sin la amenaza de la Unión Soviética, comenzó un proceso de reducción de la cantidad de efectivos en la mayoría de los Estados europeos, que optaron por desarrollar fuerzas reducidas en personal, pero dotadas de material de alta tecnología y grandes capacidades. En una tendencia imitada por otros países (y que los Estados Unidos y el Reino Unido ya habían comenzado aún un par de décadas antes), se desarrollaron fuerzas armadas enteramente profesionales suplementadas por un pequeño número de reservistas, de acuerdo con el nuevo paradigma imperante, según explicó acertadamente Robert Weitz en su ensayo The Reserve Policies of Nations. La implementación de un servicio militar voluntario permitió, sin dudas, una mayor profesionalización y especialización de las tropas que se incorporaban a las fuerzas armadas, pero como contrapartida generó un impacto presupuestario geométrico en caso de plantear la necesidad de aumentar la cantidad de efectivos militares.

Las primeras dos décadas del siglo XXI fueron testigo de conflictos armados “periféricos” en los que el problema para las principales potencias militares no eran las prolongadas líneas de frente, ni la movilización de masas de reservistas, ni los grandes consumos de materiales y municiones, sino el modo de proyección de pequeños contingentes altamente capacitados a gran distancia para imponer con fuerza abrumadora una resolución favorable (Afganistán, Irak, y el Sahel, para dar ejemplos). Pero, ahora, la guerra en Ucrania obliga a repensar este paradigma, especialmente en lo relacionado a las necesidades de personal.

Es necesario repensar la cantidad de personal militar que sería necesario en caso de un hipotético conflicto armado y las formas de su reclutamiento, instrucción y organización. En primer lugar, porque la experiencia de Ucrania reafirma el postulado de que la guerra requiere una mayor cantidad de efectivos de los que pueden ser mantenidos, económicamente, en tiempos de paz. En segundo lugar, porque para ser verdaderamente creíble y eficaz un sistema de Defensa Nacional debe considerar la forma en que se podrá alcanzar esa mayor cantidad de efectivos que son necesarios en caso de una guerra. El dilema, entonces, es cómo generar fuerzas militares que se correspondan con los recursos financieros disponibles en tiempos de paz, pero que se puedan desplegar de manera eficiente y eficaz para responder a las necesidades de un conflicto armado futuro.

La respuesta al dilema permanente que hemos señalado sigue estando dada por la formación de reservas, en cantidad y calidad suficiente, para que las fuerzas armadas puedan contar con ellas y el Estado pueda convocarlas y movilizarlas, en caso de necesidad. Esto es básicamente por una cuestión de eficiencia presupuestaria: al personal de reserva sólo se le paga un salario cuando es movilizado en caso de conflicto armado, y puede entrenárselo anualmente por una mínima fracción del costo de un soldado permanente. Una rápida revisión de la situación en Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Canadá, Australia, China, Japón, Israel y Rusia permite concluir que la instrucción, organización y despliegue operacional de reservas militares continúa ocupando un lugar preponderante en la política de Defensa de las principales potencias del mundo.

Ahora bien, la guerra en Ucrania obliga a repensar este paradigma, especialmente en lo relacionado a las necesidades de personal. Señala de manera acertada y recientemente Ruiz Arévalo en su artículo Ucrania: el regreso de la guerra industrial publicado por Global Strategy en 2022 en un párrafo que es valioso citar al completo:

“El tránsito hacia una guerra convencional a gran escala requeriría adaptar estos sistemas de gestión de personal a las necesidades de este nuevo escenario. La palabra movilización, desterrada hace tiempo del diccionario, vuelve a resurgir con fuerza. También deberían revisarse los requisitos de formación, quizás demasiado exigentes para este tipo de escenarios. La duración de los programas de formación y de muchos cursos militares, adecuados para ejércitos profesionales en tiempos de paz, pueden resultar excesivamente largos en caso de tener que incrementar el volumen de fuerza en un plazo limitado de tiempo, además de colapsar con toda seguridad unos sistemas de instrucción y adiestramiento diseñados para volúmenes de fuerza muy inferiores.”

Un Estado moderno puede, y debe, fortalecer sus capacidades de Defensa Nacional para enfrentar los futuros conflictos armados mediante la implementación inteligente de un sistema de reservas militares. Deben descartarse los modelos propios de estados autoritarios donde el reclutamiento forzoso de ciudadanos o los altos presupuestos dedicados a las fuerzas militares no reciben cuestionamientos de una sociedad civil vigorosa. En un marco de vida democrática con lógicas restricciones presupuestarias propias, la organización de una Reserva moderna y eficiente que complemente a fuerzas armadas completamente profesionales, es la respuesta correcta. Los Estados que han optado por incluir el uso de personal de reserva de manera integral a sus fuerzas armadas logran su fortalecimiento, tanto material como moral, a un costo final sensiblemente menor. Por lo tanto, se concluye que el desarrollo de un nuevo sistema de reservas -moderno, eficiente, integral- fortalecerá las capacidades militares de la República Argentina a un bajo costo presupuestario.

En nuestro país el marco legal vigente en la materia es anticuado (y bordea lo obsoleto), pero la falta de presupuesto dedicado a la Reserva parecería ser la principal limitante actualmente para su reclutamiento, formación y adiestramiento. Como ejemplo basta señalar que los hombres y mujeres de la Reserva del Ejército Argentino que desfilaron el 9 de julio por las calles de Buenos Aires debieron comprar sus uniformes y equipamiento individual de su propio bolsillo. Lo mismo sucede con la Reserva Naval y de la Fuerza Área cuyos integrantes seguramente también quisieran haber participado del desfile militar por el día de la independencia. Los reservistas no reciben ninguna contraprestación económica por el tiempo que le dedican a la Defensa Nacional, ¡y tampoco la solicitan! Está claro que, en la coyuntura actual, el esfuerzo presupuestario debe dirigirse a mejorar la situación salarial del personal del cuadro permanente y a la capacidad operacional de las fuerzas en actividad.

Sin embargo, debe señalarse que -en lo inmediato- es posible comenzar hoy mismo con la modernización del sistema de reservas a un costo presupuestario insignificante y con el marco normativo vigente: sólo hace falta la decisión política para llevarlo adelante. Los hombres y mujeres de la Reserva de las Fuerzas Armadas se merecen que su silencioso esfuerzo sea valorado, y no lo digo en términos monetarios. Ningún reservista dedica su tiempo libre a la formación militar con la expectativa de una recompensa económica; otros son los motivos que los impulsan. Para algunos será la noción del cumplimiento del deber, mientras que para otros será la devoción por servir a la Patria; y tampoco descartemos de plano al poderoso espíritu de aventura. Hay tantas motivaciones diferentes como soldados. En ese sentido, para alcanzar el objetivo de un sistema de reservas militares moderno y eficiente, resulta indispensable reconocer el altruismo de hombres y mujeres que dedican sus esfuerzos a la Defensa Nacional sin esperar nada a cambio. Es momento de proceder a la brevedad a regularizar los ascensos atrasados de los oficiales de reserva de las tres Fuerzas Armadas y promover la concesión de reconocimientos honoríficos tales como diplomas al mérito, o distintivos específicos, que recompensen los años de servicio, las capacitaciones adquiridas y los logros alcanzados, por ejemplo. Porque aún en épocas de vacas flacas para los presupuestos militares, todavía es posible alcanzar grandes objetivos apelando a los sentimientos más nobles del espíritu humano.

Pensando en el mediano y largo plazo, debe subrayarse que en las democracias modernas la decisión política para implementar cambios de trascendencia se expresa mediante el correspondiente debate parlamentario, la aprobación de la normativa necesaria y la asignación de los recursos presupuestarios correspondientes. Lo fue en el caso de la Ley Ricchieri de 1901, por ejemplo. Entonces es necesario concluir que, si bien el marco legal actualmente vigente es adecuado, para dotar a las Fuerzas Armadas argentinas del sistema de reservas moderno que la Defensa Nacional necesita, es momento de sancionar una nueva Ley de Reservas con objetivos cuantitativos y cualitativos concretos y con la debida asignación de un presupuesto adecuado. Planteada de esta manera y con el apoyo político adecuado, la nueva legislación tendrá un efecto transformador y renovador en las Fuerzas Armadas -como lo tuvo también la Ley Ricchieri a comienzos del Siglo XX-. Es momento de modernizar la Reserva y traerla al siglo XXI.

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