Hasta años recientes, era poco lo que se debatía sobre el presupuesto de Defensa fuera del ámbito castrense y los círculos allegados y especializados. Luego de largas décadas del retorno de la democracia en nuestro país, comenzaron a alumbrar estos debates, principalmente en torno a los medios necesarios para cumplir el servicio de defensa. Ya el artículo 27 de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (N°24.948), de 1998, establecía un piso presupuestario para la función Defensa. Sin embargo, la Ley N°25.401 -ley de Presupuesto del año 2001-, suspendió este artículo.
Habrá que esperar hasta la sanción de la Ley N° 25.565 de creación del Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF), para acordar una asignación específica para la recuperación, modernización y/o incorporación de material para las Fuerzas Armadas. No obstante, el debate en torno al presupuesto para la Defensa ha crecido intensidad y controversia, tal como destaca y explica Martín Novella, en un reciente artículo publicado en el portal Zona Militar.
En virtud del debate en el Congreso acerca del Presupuesto Nacional, consideramos oportuno profundizar el intercambio de miradas e incorporar la información disponible sobre el año en curso y las previsiones de recursos y gastos para 2025. Para ello analizaremos la evolución general del Presupuesto de Defensa y su relación con el Producto Bruto Interno (PBI), así como también sobre la evolución aproximada de 3 variables fundamentales: FONDEF (equipamiento), y del gasto en Alistamiento Operacional (presupuesto para operaciones) y Personal (salarios y retribuciones).
La evolución del Presupuesto de Defensa y el PBI
El Producto Bruto Interno de la Argentina se encuentra sometido a importantes tasas de variabilidad de varios años a esta parte, por causas que exceden al presente artículo. Sin embargo, resulta llamativa la involución evidenciada durante el presente año, así como la proyectada hacia el final de este y el 2025 inclusive.
Dando cuenta de la estrecha relación que existe entre economía y defensa, es difícil pensar en un proyecto para la defensa sin un proyecto de país, sin acuerdos mínimos que permanezcan en el tiempo. Parafraseando a Juan Domingo Perón, cuando afirmaba que “nadie se realiza en una comunidad que no se realiza”, sin crecimiento y sin desarrollo nacional, es muy difícil concebir capacidades de defensa.
El siguiente gráfico expresa la evolución reciente del PBI medido en dólares estadounidenses corrientes (US$).
FUENTE: Elaboración propia en base a INDEC y FMI.
El PBI 2024 y 2025 se estimó en base al FMI.
Dólares de los EEUU (US$), al Tipo de Cambio Oficial (TC), según “Comunicación A 3500” del BCRA, excepto 2024 y 2025. Para el caso del año en curso (2024), se realizó el promedio mensual de las cotizaciones del dólar estadounidense publicado por el BCRA a septiembre de 2024. Los meses de octubre y noviembre se proyectaron a partir de la regla devaluatoria de 2% mensual, impuesta por la propia autoridad monetaria. El valor del TC a diciembre 2024 se tomó de acuerdo a lo informado en el Proyecto de Presupuesto 2025. El TC 2025 es el promedio informado por la consultora EPyCA en su informe del 16/09/2024[1].
La caída del producto a partir de la recesión que atraviesa la producción nacional calcula una baja de un 3,8% proyectado al final del 2024 en el propio proyecto de presupuesto 2025. El crecimiento previsto para aquel año es del 5%. No obstante, las estimaciones del FMI difieren de las propuestas por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Sin pretender profundizar en las causas de las diferencias de pronósticos entre el FMI y PEN, ni los argumentos que sustentan cada uno, las evidencias demuestran una caída del PBI en 2024, que proyecta incertidumbre sobre el pronóstico de crecimiento para 2025. Aún si se cumplieran las proyecciones optimistas del PEN, el 2025 apenas compensaría la caída del 2024. Más allá de las precisiones numéricas, éstas (sobre de la evolución del PBI), no afectan las conclusiones que luego expondremos respecto del presupuesto de Defensa.
Si atendemos lo ejecutado, lo proyectado y lo previsto para Defensa en relación al PBI, podremos observar como la relación Presupuesto de Defensa sobre PBI evoluciona mayormente por debajo del 1%, y cae abruptamente en la proyección 2024 y en la previsión 2025, inducida principalmente por la abrupta caída del PBI, y la suspensión del inciso 1 del Artículo 4° de la Ley FONDEF.
FUENTE: Elaboración propia en base a INDEC, Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía y FMI.
NOTAS: El PBI 2024 y 2025 se estimó en base al FMI.
Dólares de los EEUU (US$), al Tipo de Cambio Oficial (TC), según “Comunicación A 3500” del BCRA, excepto 2024 y 2025. Para el caso del año en curso (2024), se realizó el promedio mensual de las cotizaciones del dólar estadounidense publicado por el BCRA a septiembre de 2024. Los meses de octubre y noviembre se proyectaron a partir de la regla devaluatoria de 2% mensual, impuesta por la propia autoridad monetaria. El valor del TC a diciembre 2024 se tomó de acuerdo a lo informado en el Proyecto de Presupuesto 2025. El TC 2025 es el promedio informado por la consultora EPyCA en su trabajo del 16/09/2024.
El presupuesto de Defensa se considera a partir del devengado. Pare el año 2023 en lo atinente al inciso 7, los valores se corresponden al programa eSIDIF para el 25/11/2023. Para el inciso 6 en el presupuesto del mismo año, se tomó como valor la sumatoria de agregados informados en la Cuenta de Inversión como Incremento de adelantos a proveedores y contratistas. El 2024 se compone del Presupuesto Vigente al 20/10/2024 consolidando lo correspondiente a Jurisdicción 45 (Ministerio de Defensa), y las empresas de defensa que figuran en la Jurisdicción 91 (Obligaciones a cargo del Tesoro), proyectando una ejecución del 98% al cierre del ejercicio.
El Presupuesto 2025 se corresponde con lo previsto en el proyecto de presupuesto propuesto por el Poder Ejecutivo Nacional para la Jurisdicción 45 (Ministerio de Defensa), más lo previsto como asistencia financiera a empresas y otros entes del Ministerio de Defensa (Jurisdicción 91, Obligaciones a cargo del Tesoro).
El gráfico precedente da cuenta de la relación Presupuesto de Defensa/PBI, pero también -y de seguro más significativo- de la caída en términos reales, medidos en dólares corrientes, de la inversión en Defensa. Veamos los números en detalle.
Cabe destacar la dificultad de estimar el gasto en Defensa, particularmente debido a la publicación parcial de los llamados “gastos debajo de la línea” (incisos 6 y 7 del Objeto del Gasto). A continuación, procuramos reconstruir el gasto en Defensa en base a información del propio Ministerio de Defensa, del programa eSIDIF (Sistema Integrado de Información Financiera Internet), BCRA (Banco Central de la República Argentina), el Ministerio de Economía y la Cuenta de Inversión que publica la Contaduría General de la Nacional (CGN).
| 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024* | 2025* | |
| Tipo de cambio oficial AR$/US$ | 16,56 | 28,11 | 48,25 | 70,63 | 95,09 | 130,71 | 296,52 | 916,11 | 1.125,00 |
| PBI Argentina en millones de US$ | 643.861,26 | 524.494,34 | 446.762,15 | 385.218,44 | 487.376,63 | 630.662,06 | 640.032,20 | 608.382 | 574.201 |
| Objetos del gasto (millones de US$) | |||||||||
| 1-Personal | 3.274,19 | 2.381,43 | 1.849,87 | 1.621,14 | 1.825,64 | 2.326,75 | 2.649,53 | 2.112,72 | 1.915,54 |
| 2-Bienes de consumo | 324,96 | 182,70 | 150,75 | 122,42 | 146,64 | 169,10 | 183,81 | ||
| 3-Servicios no-personales | 360,25 | 208,04 | 161,02 | 106,83 | 123,82 | 125,81 | 110,36 | ||
| 4-Bienes de uso | 201,37 | 156,10 | 53,10 | 53,20 | 170,58 | 161,36 | 108,31 | ||
| 5-Transferencias | 1.824,46 | 1.354,36 | 1.134,02 | 1.044,66 | 1.268,67 | 1.541,26 | 1.826,08 | 1.468,63 | 0,82 |
| 6-Incremento de activos financieros | 34,98 | 40,41 | 223,63 | 153,18 | 162,08 | 203,48 | 156,28 | ||
| 7-Servicios de deuda y reducción de otros pasivos | 80,32 | 73,25 | 94,24 | 64,44 | 475,19 | 497,91 | 140,56 | ||
| Presupuesto Defensa | 6.100,54 | 4.396,28 | 3.666,63 | 3.165,86 | 4.172,63 | 5.025,68 | 5.174,93 | 4.042,42 | 2.525,24 |
| Porcentaje Presupuesto Defensa/PBI | 0,95 | 0,84 | 0,82 | 0,82 | 0,86 | 0,80 | 0,81 | 0,66 | 0,44 |
FUENTE: Elaboración propia a partir de Martín Novella (Op. Cit.), Oficina Nacional de Presupuesto. Ministerio de Economía. Ministerio de Defensa, BCRA y Cuenta de Inversión. Contaduría General de la Nacional (CGN).
NOTAS:
El período comparado (2017 en adelante), obedece a que partir de aquel año inicial se pudo disponer de datos del presupuesto ejecutado bajo inciso 6 e inciso 7.
Expresado en millones de dólares estadounidenses (US$), a Tipo de Cambio oficial, según “Comunicación A 3500” del BCRA, excepto 2024 y 2025. Para el caso del año en curso (2024), se realizó el promedio mensual de las cotizaciones del dólar estadounidense publicado por el BCRA a septiembre de 2024. Los meses de octubre y noviembre se proyectaron a partir de la regla devaluatoria de 2% mensual, impuesta por la propia autoridad monetaria. El valor del TC a diciembre 2024 se tomó de acuerdo a lo informado en el Proyecto de Presupuesto 2025. El TC 2025 es el promedio informado por la consultora EPyCA en su trabajo del 16/09/2024.
El presupuesto de Defensa se considera a partir del devengado. Pare el año 2023 en lo atinente al inciso 7, los valores se corresponden al programa eSIDIF para el 25/11/2023. Para el inciso 6 en el presupuesto del mismo año, se tomó como valor la sumatoria de agregados informados en la Cuenta de Inversión como Incremento de adelantos a proveedores y contratistas. El 2024 se compone del Presupuesto Vigente al 20/10/2024 consolidando lo correspondiente a Jurisdicción 45 (Ministerio de Defensa), y las empresas de defensa que figuran en la Jurisdicción 91 (Obligaciones a cargo del Tesoro), proyectando una ejecución del 98% al cierre del ejercicio.
El Presupuesto 2025 se corresponde con lo previsto en el proyecto de presupuesto propuesto por el Poder Ejecutivo Nacional para la Jurisdicción 45 (Ministerio de Defensa), más lo previsto como asistencia financiera e empresas y otros entes del Ministerio de Defensa (Jurisdicción 91, Obligaciones a cargo del Tesoro).
Como bien puede observarse, la caída presupuestaria proyectada en 2024 y prevista en 2025, es evidente. La situación hacia 2025 se agrava, a partir de la regla fiscal propuesta por el PEN en su proyecto de presupuesto. El artículo 1° del Proyecto de “Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal 2025”, establece que “…el Sector Público Nacional deberá obtener a partir del Ejercicio 2025 y en todos los ejercicios subsiguientes, un resultado financiero equilibrado o superavitario. La presente Regla Fiscal implica que frente a cualquier desvío en los ingresos proyectados que afecte negativamente el equilibrio financiero, los gastos deberán, como mínimo, recortarse en la misma proporción. Para ello, las partidas no sujetas a un monto de ejecución mínimo previsto legalmente, deberán ser recortadas en la proporción necesaria con el fin de restablecer el referido equilibrio financiero…”. Posteriormente, los artículos 4° y 13° imponen también un límite al gasto del Estado Nacional.
Lo antedicho se complementa con lo expuesto en la Síntesis del Mensaje y Proyecto de Ley publicada por el Ministerio de Economía de la Nación, dónde puede leerse que: “…En caso de que el crecimiento del nivel de actividad genere una recaudación mayor a la estimada, el excedente de estos recursos se destinará a la baja de impuestos…” (pág. 4), y destacado en el discurso del Presidente de la Nación, el 15 de septiembre en la Cámara de Diputados durante la presentación del proyecto aludido.
Más allá de otras valoraciones que pudieran realizarse sobre tamaña autolimitación fiscal, resulta llamativa su rigidez, al no contemplar excepción alguna por imprevistos (tal como fue la Pandemia de COVID-19 años atrás), que pudieran afectar el gasto y sus prioridades.
En concreto, esto se traduce en una potencial reducción de los gastos y la inversión previstos si los ingresos fueren menores a lo estipulado, y la imposibilidad de aumentar el crédito posterior, a no ser que se reste de otras partidas y jurisdicciones.
¿Qué pasa con el FONDEF?
La primera cuestión que se destaca al respecto en el Proyecto de Presupuesto 2025 es la suspensión del inciso 1 del artículo 4º de la Ley Nº 27.565 del Fondo Nacional de la Defensa, dispuesta por el artículo 27° del citado proyecto. Esta medida atenta contra la esencia del Fondo, al suspender la regla de financiamiento de este.
Novela (Op. Cit.), destaca la evolución del gasto en Defensa a partir de los incisos 4 y 6 del presupuesto entre 2017 (3,9% del gasto total del Ministerio de Defensa), y 2022 (7,3%). A ello agregamos los datos de 2023 (5,2%)[2].
Atento a la ausencia de datos sobre el Objeto del Gasto para los incisos 6 y 7 en el presupuesto ejecutado y su proyección durante el año en curso, y las previsiones del presupuesto 2025, recurriremos a precisar los Gastos no por Objeto, sino por Apertura Programática[3].
La ausencia de datos sobre el inciso 6 subestima las proyecciones sobre el FONDEF, no obstante, el presupuesto por Apertura Programática es la única fuente disponible para una comparación aproximada de lo previsto en cuanto a FONDEF.
La disminución del presupuesto real general para Defensa -observada y prevista-, así como la disminución en dólares estadounidenses corrientes de lo proyectado y lo previsto para aquellos programas y actividades que aluden explícitamente al FONDEF, sumado a la propuesta de suspensión de su relación de financiamiento (art. 27° del Proyecto de Presupuesto 2025), indican una tendencia a una menor inversión a través del Fondo Nacional para la Defensa, más allá de las precisiones en los guarismos.
De municiones y uniformes
Entre los años 2021 y 2023 el Ministerio de Defensa decidió invertir en uniformes (vestuario y calzado), y municiones de diverso tipo y calibre.
Se elaboró y sancionó vía Resolución ministerial (N° 1.174/2022), un Plan de Adquisición de Munición Plurianual para el Instrumento Militar (PAMP FONDEF), a cargo de la Subsecretaría de Planeamiento Operativo y Servicio Logístico de la Defensa (SSPOySLD). Si bien subsiste un debate acerca de la naturaleza de estos bienes (si son de uso o de consumo), durante aquellos años se destinaron recursos del FONDEF (inciso 6), para su financiamiento.
Según la mencionada SSPOySLD, la inversión en estos rubros durante 2021/2023 fue la siguiente:
Es para destacar la inversión en bienes de estricta necesidad para las Fuerzas Armadas, así como también el impacto que tuvo la inversión en uniformes sobre la industria textil nacional, y la inversión en municiones sobre Fabricaciones Militares.
A la inversión en municiones en el Sector Privado en 2023, debe sumarse el contrato pagado a la empresa israelí U-Vision para la adquisición de munición merodeadora a fines de aquel año.
Los aportes a los sectores productivos en 2023 refieren a la importación de telas y avíos por parte del Ministerio de Defensa para su confección local.
Ejecución de lo previsto como FONDEF 2023 vs 2024
La particularidad de esta comparación deviene del hecho de estar formulada sobre el mismo presupuesto de recursos y gastos, toda vez que el PEN prorrogó el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2023, mediante el Decreto N°88/2023 del 27 de diciembre de aquel año.
Destacando de las planillas que publica el Ministerio de Economía a través del sitio “Presupuesto Abierto”, aquellas que hacen referencia expresa al FONDEF, obtenemos la información que se consigna a continuación. Tal como se advirtió anteriormente, es probable que estos datos no expresen la totalidad de los recursos invertidos, pero permiten una base de comparación homóloga.
Si tomamos el Presupuesto Vigente por Apertura Programática al 20/10/2024 asignado al “FONDEF”, de acuerdo a lo informado por el Ministerio de Economía, el mismo totaliza $44.644,17 millones, distribuido en:
A ello se suma lo dispuesto en:
El total vigente en 2024 es de $44.644,17 millones (64,77% de ejecución). Si a este total le proyectamos un porcentaje alto de ejecución a diciembre 2024 (98%), asumiremos que se ejecutaran $43.751, 28, los cuales equivaldrían a US$ 47, 757 millones (TC de acuerdo a lo explicitado previamente), de los recursos previstos para el “FONDEF”.
Al observar la ejecución presupuestaria del 2023, se aprecia lo siguiente:
A lo cual también se suma lo ejecutado en:
El total ejecutado de lo presupuestado para “FONDEF” en 2023 fue de $30.105,13, lo cual equivalió a US$ 101,52 millones.
Podemos concluir entonces, salvo ampliación del crédito vigente y posterior ejecución, que lo previsto para FONDEF por Apertura Programática, es menos de la mitad (47%), de lo ejecutado en 2023 para el mismo concepto.
El FONDEF en el Presupuesto 2025
Si atendemos lo previsto en el proyecto de Presupuesto 2025 para “FONDEF”, en Gastos por Apertura Programática se compone de la siguiente manera:
| Organismo Programa/Actividad Presupuesto US$ Estado Mayor Conjunto de la Fuerzas Armadas Programa 16 – Planeamiento Militar Conjunto, Actividad 8 Fondo Nacional de la Defensa – “FONDEF” $1.594 1,41 Estado Mayor General de la Armada Programa 16 – Alistamiento Operacional de la Armada, Actividad 15 Fondo Nacional de la Defensa – “FONDEF” $5 0,004 Estado Mayor General de la Fuerza Aérea Argentina Programa 16 – Alistamiento Operacional de la Fuerza Aérea Argentina, Actividad 15 Fondo Nacional de la Defensa – “FONDEF” $12.169 10,81 Estado Mayor General del Ejército Programa 16 – Alistamiento Operacional del Ejército, Actividad 5 Fondo Nacional de la Defensa – “FONDEF” $22.306 19,82 Subsecretaría de Planeamiento Operativo y Logístico para la Defensa No hay programa ni actividad prevista como “FONDEF” $0 0 Ministerio de Defensa Programa 18 – Mantenimiento, Producción y Soporte Logístico para la Defensa – Fondo Nacional de la Defensa “FONDEF” $35.230 31,31 TOTAL $71.304 63,38 |
FUENTE: Oficina Nacional de Presupuesto. Ministerio de Economía
En millones de pesos y millones de dólares estadounidenses corrientes al TC previamente explicado en su metodología de cálculo.
Si el presupuesto de gatos previsto por Apertura Programática lo convertimos a dólares estadounidenses corrientes, esos $71.304 se convierten en US$ 63,38 millones; o sea un 62,43% de la inversión ejecutada en 2023.
Estos resultados seguramente expresen una menor cuantía en la inversión a través del FONDEF, que la expuesta a partir del Objeto del Gasto (incisos 4 y 6). Esta contradicción aparente refleja las dificultades y desafíos de consistencia que enfrenta el análisis presupuestario de la Defensa nacional, anteriormente destacado. Es probable que esta discrepancia se explique porque parte del FONDEF se ejecute a través de otros programas sin estar mencionado explícitamente.
Si atendiéramos la evolución del inciso 4 (Bienes de Uso según Objeto del Gasto), parte integrante del FONDEF, junto al inciso 6 (Incremento de activos financieros), no publicado; observaríamos la siguiente evolución:
FUENTE: Presupuesto Abierto. Ministerio de Economía
NOTA: Presupuesto 2023, devengado. 2024, Presupuesto Vigente proyectada una ejecución del 98%. Presupuesto 2025 según propuesta del PEN. TC de acuerdo a la metodología antes aplicada.
Se aprecia como en términos reales el inciso 4 se proyecta en 2024 a la mitad de lo invertido en 2023. En 2024 retomaría los valores de 2023, aún un poco por debajo.
A lo antedicho, una dificultad adicional. Si bien hemos realizado una conversión a dólares estadounidenses corrientes al Tipo de Cambio oficial, para facilitar la comparación en términos reales, el presupuesto se expresa en pesos. Buena parte de las adquisiciones en defensa se realizan al exterior y deben pagarse en divisa. Si bien el acceso al tipo de cambio oficial está garantizado para la jurisdicción, comprar los dólares necesarios depende de su disponibilidad real en el BCRA, en un contexto de escasez de reservas.
Las personas que hacen a la Defensa, sus salarios y retribuciones
De acuerdo al Libro Blanco de la Defensa 2023 y proyecciones propias, la evolución del personal de las Fuerzas Armadas (FFAA), es la siguiente:
Personal de las Fuerzas Armadas
| 2017 | 2023 | |||||||
| Ejército | Armada | Fuerza Aérea | TOTAL por Grado | Ejército | Armada | Fuerza Aérea | TOTAL por Grado | |
| Oficiales | 6.379 | 2.560 | 2.726 | 11.655 | 6.081 | 2.352 | 2.164 | 10.597 |
| Suboficiales | 22.113 | 15.663 | 8.998 | 46.774 | 22.889 | 14.260 | 8.275 | 45.424 |
| Soldados Voluntarios | 22.002 | 1.621 | 2095 | 25.718 | 26.080 | 1.489 | 4652 | 32.221 |
| TOTAL por Fuerza | 50.494 | 19.844 | 13.819 | 84.147 | 55.050 | 18.101 | 15.091 | 88.242 |
FUENTE: Libro Blanco de la Defensa 2023, con corrección propia del número de Soldados Voluntarios de la Fuerza Aérea Argentina.
Puede apreciarse como si bien el número total de efectivos aumentó entre 2017 y 2023, los oficiales y suboficiales disminuyeron en cantidad. Esto tiene consecuencias presupuestarias (los oficiales y suboficiales detentan un salario más elevado), y orgánicas, a partir de la disminución de cuerpos profesionales y de comando en cada una de las FFAA. Más allá de los números, esto es de suma importancia, toda vez que al final del día, amén de medios y dineros para gastos e inversión, son personas de carne y hueso, adiestradas, alistadas y formadas las que hacen a la Defensa Nacional.
Si atendemos a lo presupuestario de acuerdo al Objeto del Gasto, al inciso 1 del presupuesto (Gastos en Personal), resulta necesario sumar los incisos 5 (Transferencias), y 7 (Servicios de deuda y reducción de otros pasivos), toda vez que las trasferencias incluyen las pensiones para el personal retirado, y los servicios de deuda incluyen los gastos en acuerdos judiciales de pensiones no pagadas. Esto se debe a que durante muchos años una parte del salario del personal militar no se computó para las pensiones, lo que creó una deuda significativa; situación que comenzó a normalizarse para la mayoría a partir de 2021. Esto permitió no solamente reconocer la deuda con los retirados, mejorar sus ingresos y disminuir las causas judiciales que el Estado debía afrontar, sino también contribuir a sanear los pasivos de la obra social de los miembros de las FFAA (IOSFA, Instituto de la Obra Social de las Fuerzas Armadas).
Proporcionalmente, la suma de estos 3 incisos representa entre el 84,8% del gasto en 2017 y el 89,7% en 2023. Esto permitió el inicio de un proceso de recomposición de ingresos por parte de los miembros activos de las FFAA, truncado por decisión de la actual administración, más allá de los aumentos discrecionales dispensados vía decretos.
De acuerdo a lo proyectado en 2024 y lo previsto para 2025, asumiendo que la situación de deudas previsionales se encuentra normalizada (lo cual nos permite descontar el inciso 7 sobre el cuál no se publica información), el resultado es el siguiente:
FUENTE: Presupuesto Abierto. Ministerio de Economía
Millones de pesos y Millones de dólares estadounidenses corrientes.
NOTA: Presupuesto 2023, devengado. 2024, Presupuesto Vigente proyectada una ejecución del 98%. Presupuesto 2025 según propuesta del PEN. TC de acuerdo a la metodología antes aplicada.
La caída de la inversión en personal (en actividad y retirados), en términos reales es evidente. La recomposición salarial solo podrá efectuarse a costa de otras partidas, de acuerdo a la regla fiscal que pretende el PEN.
El gasto operacional
Es probable que buena parte de la población desconozca que existen operaciones permanentes de las FFAA. El sistema de defensa no solamente interviene ante un eventual conflicto externo, tal como la ley lo indica, o en situaciones de emergencias, de las cuales la mayoría de la población puede dar cuenta -sin ir más lejos, Belgrano I y II durante la pandemia de COVID19-, sino que requieren permanente entrenamiento y preparación para estas situaciones (Adiestramiento y Alistamiento). De igual manera, existen operaciones en tiempos de paz, en el exterior como parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y en nuestro país. La vigilancia constante de nuestro aeroespacio y de nuestros mares y adyacencias, así como las operaciones en la Antártida Argentina, son ejemplos de operaciones constantes y permanentes, por parte de nuestras Fuerzas Armadas.
Presupuestariamente, podemos aproximarnos a la inversión requerida por estas tareas, a partir del gasto por Apertura Programática.
| 2023 | 2024 | 2025 | |||||
| Ejecutado | US$ | Presupuesto Vigente | Proyección Ejecución (PE) 98% | PE US$ | Presupuesto | US$ | |
| EMCO | 897,13 | 3,32 | 8166,86 | 8.003,52 | 8,73 | 16.085 | 14,29 |
| 16 – Planeamiento Militar Conjunto | 533,36 | 1,79 | 4.633,82 | 4.541,14 | 4,95 | 5.057 | 4,49 |
| 21 – Planeamiento y Conducción de Operaciones y de Adiestramiento Militar Conjunto | 363,77 | 1,22 | 3.533,04 | 3.462,37 | 3,77 | 11.028 | 9,82 |
| MINDEF | 6.693,80 | 22,57 | 22.844,55 | 22.387,65 | 24,43 | 23.453 | 20,84 |
| 16 – Conducción y Planificación para la Defensa | 6.693,80 | 22,57 | 22.844,55 | 22.387,65 | 24,43 | 23.453 | 20,84 |
| FAA | 87.128,09 | 293,83 | 249.275,41 | 244.289,90 | 266,65 | 289.452 | 257,29 |
| 16 – Alistamiento Operacional de la Fuerza Aérea | 87.128,09 | 293,83 | 249.275,41 | 244.289,90 | 266,65 | 289.452 | 257,29 |
| ARA | 111.938,28 | 377,50 | 336.885,29 | 330.147,58 | 360,37 | 15.330 | 13,62 |
| 16 – Alistamiento Operacional de la Armada | 111.938,28 | 377,50 | 336.885,29 | 330.147,58 | 360,37 | 15.330 | 13,62 |
| Ejército | 215.305,47 | 726,10 | 591.088,57 | 579.266,79 | 632,29 | 773.519 | 687,57 |
| 16 – Alistamiento Operacional del Ejército | 215.305,47 | 726,10 | 591.088,57 | 579.266,79 | 632,29 | 773.519 | 687,57 |
| TOTAL | 421.962,77 | 1.423,04 | 1.208.260,68 | 1.184.095,46 | 1.292,49 | 1.117.839 | 993,63 |
FUENTE: Presupuesto Abierto. Ministerio de Economía
Millones de pesos y Millones de dólares estadounidenses corrientes.
NOTA: Presupuesto 2023, devengado. 2024, Presupuesto Vigente proyectada una ejecución del 98%. Presupuesto 2025 según propuesta del PEN. TC de acuerdo a la metodología antes aplicada.
Nuevamente, y consistente con lo observado en otros rubros, se aprecia una disminución del gasto operacional en las FFAA de US$ 1.423,04 millones en 2023, a US$ 1.292,49 millones proyectado en 2024, y US$ 993,63 millones previstos para 2025.
Misceláneas presupuestarias
No obstante lo expuesto, vale decir que el presupuesto de Defensa no se compone solamente de lo ejecutado y lo previsto para la Jurisdicción 45, las empresas del sector y organismos descentralizados. La Defensa Nacional involucra una serie de ítems más allá de lo estrictamente militar, y por ello, también es transversal en el presupuesto.
La eliminación de programas como el PRODEPRO (Programa Nacional de Desarrollo de Proveedores), devenido de la Ley de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores (N° 27.437), a partir de la derogación de hecho dispuesta por el DNU N°70/2023; truncó el financiamiento de proyectos y proveedores con desarrollos y productos de interés para la Defensa. Baste recordar, que más allá del financiamiento para tecnologías de uso dual, el mencionado programa contenía una línea estratégica dedicada a Defensa.
Similar suerte corrió la exigencia de Acuerdos de Cooperación Productiva (Offsets), contenidos en la propia Ley N° 27.437, a pesar de la vigencia -al menos formal- del Programa de Desarrollo de Proveedores para la Defensa creado a través de la Resolución MINDEF N° 1.611 de 2022, y de la exigencia de Acuerdos de Cooperación Productiva en Defensa (Resolución MINDEF N° 1.612/2022).
Análoga situación se refleja en la disminución del presupuesto para Ciencia, Tecnología e Innovación. De aquel también se vieron beneficiadas empresas proveedoras y organismos de la propia Jurisdicción Defensa (Servicio Meteorológico Nacional, el Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas para la Defensa – CITEDEF- por caso).
La afectación del ecosistema productivo, así como aquel de ciencia, tecnología e innovación, impacta directa e indirectamente a la Defensa Nacional.
Conclusiones
La actual administración a cargo del PEN pretende colocar en un lugar destacado a las Fuerzas Armadas. Algunas de sus acciones merecen reconocimiento, tal como la firma y ejecución de contratos trascedentes para las FFAA, iniciados durante la gestión anterior y continuados en la actualidad (aviones F-16 y P-3, proyecto TAM 2CA2 por ejemplo).
Desde lo simbólico, los desfiles y manifestaciones populares de las Fuerzas Armadas contribuyen en el acercamiento entre las Fuerzas Armadas y el Pueblo del cuál provienen y al cuál se deben.
Otras reivindicaciones de la actual administración, como la de aquellos criminales que usurparon el uniforme de la Patria para cometer crímenes aberrantes, merecen repudio y la advertencia sobre el daño institucional que causan sobre el presente de las Fuerzas Armadas, y sobre aquellos que con fines nobles pretenden un servicio a la Patria desde la custodia de sus armas.
No obstante, tal trascendencia -mereció incluso el 2do lugar entre los ejes de gestión destacados en la Síntesis del Mensaje y Proyecto de Ley de Presupuesto 2025 presentado ante el Congreso de la Nación, no parece tener correlato en sus efectividades materiales contenidas en el presupuesto.
- El Presupuesto general de Defensa proyecta una disminución de -22,9% y de -52,2% para 2024 y 2025 comparativamente a lo ejecutado en 2023 respectivamente en términos reales a dólares estadounidenses corrientes.
- El FONDEF (calculado a partir de la Apertura Programática), proyecta una disminución de -53% a 2024 y de un -37,57% comparativamente a lo ejecutado en 2023, respectivamente en términos reales a dólares estadounidenses corrientes.
- Los salarios y retribuciones (medidos a partir de los incisos 1 y 5 por el Objeto del Gasto), prevén una disminución de -20,2% para 2024, y de -65,85% para 2025, comparativamente a lo ejecutado en 2023, medido en términos reales a dólares estadounidenses corrientes.
- El presupuesto operativo (medido a partir de la Apertura Programática), anticipa una disminución de -9,2% para 2024, y de -30,2% para 2025 respecto de lo ejecutado en 2023, medido en términos reales a dólares estadounidenses corrientes.
Al respecto, hago mías las conclusiones de Martín Novella, en su artículo citado: “…En cualquier caso, queda claro que la defensa en Argentina necesita una mejora de su situación presupuestaria. (…). Pero las autoridades de los tres poderes del Estado y la sociedad civil deben saber que el cumplimiento del Plan de Capacidades Militares, necesario para contar con un Instrumento Militar equipado y adiestrado adecuadamente, requiere una cuantía de recursos (…) Mientras tanto, sin un financiamiento acorde resulta imposible cumplir los objetivos que establece la política de defensa…”.
Las proyecciones que anuncian la ejecución presupuestaria 2024 y las previsiones del proyecto de presupuesto 2025, van en sentido contrario de cumplir los objetivos de la política de Defensa.
Más allá de los discursos altisonantes, los anuncios, las publicaciones en redes sociales y demás, tal como pronunciara Aristóteles y popularizara localmente el General Perón -militar también, al fin y al cabo-, “la única verdad, es la realidad”.
[1] Se optó por el valor informado por EPyCA en vez del TC proyectado por el FMI, ya que este último es más alto, y supera las proyecciones y expectativas del gobierno nacional.
[2] Destaca también que el Ministerio de Economía tiene incentivos para destinar gastos para bienes de uso a través de inciso 6 (“debajo de la línea”), ya que éstos no se incluyen en el cálculo del déficit primario, lo cual afectaría la evaluación de riesgo realizada por los acreedores privados y multinacionales del país, como el FMI. Ver al respecto las Decisiones Administrativas del Jefe de Gabinete de Ministros Nros. 04/2021, 04/2023 y 05/2024.
[3] “…Esta clasificación implica la asignación de recursos financieros a cada una de las categorías programáticas del presupuesto (programa, subprograma, proyecto actividad y obra). Se (…) puede apreciar, los recursos financieros que se requieren para adquirir los recursos reales que han de posibilitar la producción de los bienes y servicios. (…) Permite establecer la responsabilidad de los funcionarios por la administración de los recursos reales y financieros asignados a nivel de cada categoría programática…”. Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público Nacional, Sexta Edición Actualizada, 2016.
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Muy completo y fundamentado el informe. Felicitaciones.
Es destacable que el Poder Ejecutivo establezca con claridad que Argentina debe llegar al equilibrio fiscal y que si existiera excedencia en los recursos, que los mismos se destinen a la reducción de impuestos. Hasta aquí excelente.
Pero hasta ahora el Gobierno nacional no define que política en materia de Defensa adoptará para los próximos años. De la reducción de los porcentajes previstos, no se observa ningún avance en esta materia. Por el contrario y mas allá de las buenas intenciones, los números serán lo que defina en el futuro los programas de incorporación de material y capacitación del personal y en este punto el panorama es muy sombrío.
Por ello la necesidad de que el Congreso Nacional se ponga de acuerdo y defina conjuntamente con el Poder Ejecutivo Nacional que política en Defensa regirá para los próximos treinta años elaborando los instrumentos legislativos (de donde saldrán los recursos y cuales serán sus destinos) de aplicación obligatoria para los próximos Ministros de Defensa y Economía, sin facultades delegadas al Jefe de Gabinete de Ministros para modificar las partidas presupuestarias. Una normativa de esta naturaleza por sobre todo, le dará seguridad jurídica a toda aquella empresa nacional o extranjera que contrate con nuestro país.
Gracias por el profesionalismo y la objetividad.