Las postergaciones del marco legal y reglamentario de la Defensa Nacional
Jun-21-06 - por Ignacio J. Osacar - Coordinador de la Comisión de Defensa del CENMLa Ley de Defensa Nacional Nº 23.554 fue sancionada y promulgada en 1988, pero no reglamentada en los últimos 17 años, por razones que serían de interesante especulación y varían, desde la actitud tribal de cada una de las Fuerzas Armadas en búsqueda de la preservación de intereses a través del inmovilismo, hasta una acentuada indiferencia por parte de sucesivos gobiernos que no les involucrarse en una reforma estructural. A esta demora se debe agregar que las derrotadas Fuerzas Armadas de 1982 ya conocían, a costa de mucha sangre derramada, que de todas las vulnerabilidades reveladas durante la guerra de Malvinas, la más saliente fue la incompetencia conjunta, y que las medidas correctivas que se tomaron a partir de ese momento, no lograron superar la fuerte resistencia interna para efectivizar cambios profundos, y por lo tanto se limitaron a declamaciones académicas en medio de una declinante disponibilidad del presupuesto operativo.
Los 29 artículos que reglamentan una ley de 49 artículos se refieren exclusivamente a precisiones sobre el Consejo de Defensa Nacional (CODENA), el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCFFAA) y a los Estado Mayores Generales de cada una de las Fuerzas Armadas (Ejército Argentino, Armada de la República Argentina y Fuerza Aérea Argentina). Lo que es necesario como comienzo pero insuficiente, por lo que es de esperar que sea ampliado con posteriores reglamentaciones o resoluciones ministeriales.
Respecto al mismo tema se hace referencia a la Ley 24.059 de Seguridad Interior y la Ley 24948 de Restructuración de las Fuerzas Armadas, las cuales tampoco han sido reglamentadas hasta el momento.
Dentro de los principios básicos se establece que se emplearan a las Fuerzas Armadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s, que afecten la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.
Reitera la exclusión de las mismas en cualquier aspecto que se refiera a la seguridad interior con las excepciones hechas por la misma Ley de Seguridad Interior, que son referidas a los apoyos puntuales a dar ante requerimientos de ciertos apoyos logísticos y de comunicaciones, o a la intervención directa por orden presidencial en caso que sean sobrepasadas las Fuerzas de Seguridad y previa declaración del estado de sitio.
Al reafirmar este concepto y al adoptar actualmente nuestro país una actitud estratégica militar defensiva, no obstante, se descarta que, ante el supuesto ataque de un enemigo exterior estatal - y realmente es difícil imaginar de que país pueda provenir – las Fuerzas Armadas podrán empeñarse contra este enemigo, que a menos que se conduzca con total incompetencia, procurará la conquista de puntos o zonas estratégicas localizadas profundamente dentro del territorio nacional, con elementos aéreos, aeromóviles y aerotransportados, mientras que simultáneamente elementos blindados y mecanizados penetraran nuestras fronteras terrestres desde la dirección que sea, para conectarse con los anteriores y consolidar los objetivos conquistados, antes de la intervención de organismos internacionales y fuerzas de paz, tal como la historia contemporánea lo demuestra.
Entre las precisiones de la reglamentación están las pertinentes al CODENA, que recordamos que será presidido por el Presidente de la Nación e integrado por el Vicepresidente, los ministros del gabinete nacional y el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia nacional. El Ministro de Defensa podrá se acompañado por el jefe del EMC y los jefes de los Estados Mayores Generales de cada fuerza si el ministro lo considera necesario. Los presidentes de las comisiones del Congreso, uno por cada bloque de la mayoría y de la primera minoría, estarán también facultados para integrar el organismo.
El CODENA debe asistir y asesorar al Presidente en los lineamientos básicos de la política de Defensa Nacional, para lo cual éste es quien lo convoca con atribución exclusiva. El Ministerio de Defensa es el responsable de coordinación operativo funcional integral de los trabajos encomendados, asumiendo la función de Secretaria (SECODENA) del mismo. Se hace especial hincapié en la elaboración de informes y documentos especiales de naturaleza interdisciplinaria y con la participación de los especialistas externos que sean necesarios.
Para el Ministerio de Defensa se establecen sus naturales atribuciones de asistencia y asesoramiento presidencial en todos los aspectos de la Defensa Nacional, que incluyen la conducción militar de la guerra. Quizás lo más importante que retiene para si el Ministerio es el establecimiento de las condiciones requeridas para desempeñarse como Jefe del EMCFFAA y para Jefe de los Estados Mayores Generales de cada Fuerza Armada y ponerlos en consideración del Presidente, aunque esto se ha hecho siempre de esta manera hasta la fecha, y se desconoce que en el pasado democrático haya habido otra instancia, excepto el Presidente, con la recomendación ministerial correspondiente, que decidiera en definitiva este nombramiento.
Así también efectuará la aprobación del mecanismo de selección y la designación del personal que integrará el EMCFFAA, lo que es visto como esencial dada la natural tendencia de cada Fuerza a retener al personal de mayor confianza o competencia, y que en el caso de aquellos de alta jerarquías, designar a quienes saben será el último destino de su carrera. Una medida sería la de exigir como condición de ascenso a oficial superior (Coronel y equivalentes), el haber estado destinado, por lo menos una vez, en los grados de jefe (Mayor, Teniente Coronel y equivalentes) en el Ministerio de Defensa, el EMCFFAA u otro destino conjunto, como sucede en otros países a los que normalmente se toma como ejemplo.
En lo referido al EMCFFAA se establece que la jefatura del mismo será ejercida por un General, Brigadier o Almirante que satisfaga lo detallado por el ministerio de Defensa como requisitos necesarios y excluyentes en formación, capacitación, y desempeño profesional. Este oficial ejercerá la superioridad por cargo sobre los restantes Jefes de Estado Mayor, o sea que podrá impartirles órdenes, aunque tenga menos antigüedad en el grado, en el supuesto que los cuatro tuvieran el mismo grado.
Esta determinación de superioridad se debe a que el artículo 23 de la Ley establece que la relación con el EMCFFAA de cada una de las Fuerzas será de tipo funcional y tan solo a los efectos de la acción conjunta, dependiendo los cuatro del Ministro por delegación del Presidente con un mismo nivel jerárquico. Este artículo sería conveniente modificarlo a los efectos de que no se contemple a la "superioridad por cargo", que debe ser excepcional y transitoria, como algo permanente, dado que permitiría a un General de Brigada o equivalente recién ascendido, y que fuera nombrado Jefe del EMCFFAA, ejercer su autoridad sobre un Teniente General o equivalente que se desempeña al mando de una Fuerza. Esta situación, dentro de la cultura tradicional militar, a pesar que se han visto numerosos per saltum en los últimos años, invitaría al retiro de los más modernos, no solo en una, sino en todas las Fuerzas. A menos que sea ese el efecto deseado al designar a uno recién ascendido o notoriamente muy moderno. Si esto funcionó en su momento en una Fuerza, por que no funcionaría eventualmente con las tres al mismo tiempo.
El EMCFFA será el responsable a partir de ahora de formular la doctrina militar conjunta, promover su actualización, elaborar el planeamiento militar conjunto, dirigir el adiestramiento militar conjunto y controlar el planeamiento estratégico operacional y la eficacia del accionar militar conjunto. Deberá anualmente elevar para aprobación ministerial el planeamiento estratégico militar, conteniendo la apreciación y resolución estratégica militar, las directivas estratégicas militares y los planes de mediano y corto plazo, como así también los resultados de la ejecución del año anterior. En los países centrales los planes de este nivel tiene vigencia de cinco años con revisiones anuales ya que deben ser compatibles y coordinadas con los planes de los demás ministerios.
Un nuevo cargo es la figura del Comandante Operacional que ejercería el mando de las fuerzas a nivel estratégico y operativo como instancia permanente, y que al parecer tendría funciones semejantes al de un Comandante de Teatro de Operaciones en tiempo de guerra o Zona de Emergencia en tiempo de paz, para dirigir y coordinar la actividad operacional. El cargo tiene muchas similitudes con el modelo británico adoptado en 1996, de Comando Permanente Conjunto, cuyo comandante es el Comandante de Operaciones Conjuntas, un oficial general o equivalente, con un grado menos que los cuatro Jefes de Estado Mayor. Este oficial será designado por el Presidente para estar a órdenes directas del Jefe del EMCFFAA. Con esta finalidad se conformaran unidades específicas y/o conjuntas que esta instancia determine conveniente, con las correspondientes reasignaciones presupuestarias, y además se impartirán instrucciones a cada Fuerza para que hagan lo necesario para asegurar la armonía con esta instancia, o sea suministrándole todos los medios que requiera. Sin conocer mayores detalles es obvio que este Comandante Operacional tendrá una importante relevancia por si mismo
Por último en lo reglamentado para las Fuerzas Armadas se reafirma su existencia como tales, conformando el instrumento militar terrestre, con la finalidad exclusiva de alistar, adiestrar y sostener los medios con que cuentan, lo que significa que la conducción de las operaciones en la guerra o en la paz estará a cargo del EMCFFAA y no, como hasta ahora, de cada una de las Fuerzas individualmente, lo que requería una dificultosa coordinación conjunta.
Lo que antes era el Comité de Jefes de Estado Mayor (COMIJEN) al parecer se le reconoce utilidad ya que continuará bajo el nombre de Consejo de Jefes de Estado Mayor, lo que describe más precisamente su función futura a partir de la entrada en vigencia de la reglamentación.
Lo que no se ha reglamentado en la Ley es tan significativo como lo que fue reglamentado. En esta consideración se encuentran los tres artículos del título V denominado Servicio de Defensa Nacional que establece el servicio para la Defensa Nacional de todos los ciudadanos hábiles, según lo establecido por el artículo 21 de la Constitución, y que requiere de una particular previsión y dedicación por los aspectos complejos que esto implica. Recientemente otros países de la región, como Venezuela, han asignado un marcado interés por el efecto multiplicador del poder militar que genera la organización y adiestramiento de su potencial humano.
Tampoco está reglamentado el título VI sobre la Organización Territorial y Movilización, tema de por si de especial complejidad y que abarca a la totalidad de los ministerios del Ejecutivo y que interesa al Legislativo y Judicial, donde en diez artículos se establecen responsabilidades en caso de guerra sobre zonas geográficas, atribuciones de las autoridades locales, misiones de Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, planes de movilización del potencial nacional, defensa civil, requisiciones, obtención informativa en tiempo de paz, calificación de actividades vinculadas como carga pública y penas para quien no cumpliere con estas obligaciones.
En el título VII que comprende Disposiciones Generales, se establecen claramente aspectos referidas a las Zonas de Seguridad de Frontera, referidos a las posesiones de extranjeros en zonas de frontera, responsabilidades de las autoridades, aspectos que debe resolver la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad referidos a concesiones de servicios públicos, comunicaciones, opinión pública, transportes, etc.
Por último el título VIII establece en Disposiciones Transitorias los anteproyectos que debe elaborar el CODENA antes de 365 días – recordemos que fue escrita en 1988- para ser elevado al Ejecutivo tales como, la Ley Orgánica para la Producción para la Defensa, la Ley de Inteligencia, la Ley de Organización Territorial y Movilización para la Defensa, que incluye el servicio militar y civil de Defensa, las Leyes Orgánicas para la Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, la Ley del Secreto de Estado, que incluye el control parlamentario, y las Leyes Orgánicas de las Fuerzas Armadas referidas al Planeamiento, Logística, Educación Militar. Hasta ahora, de las enunciadas, solamente la Ley de Inteligencia Nacional, que fue sancionada y promulgada en el 2001 y reglamentada en el 2002.
Es evidente que en lo que respecta a la Defensa Nacional, como responsabilidad integral del Estado, queda un largo camino por delante en materia de legislación y reglamentación, ya que vemos que hay leyes de gran importancia que aun se encuentran pendientes, sin que se verifique la existencia de anteproyectos, y otras que si bien fueron sancionadas y promulgadas, nunca han sido reglamentadas; además de aquellas actualmente vigentes, de cuya aplicación y experiencia surgen necesidades de modificaciones o ampliaciones, ya sea en su cuerpo o en su reglamentación. De esta manera se podrá disponer de una legislación integrada, coherente y completa que cumpla la finalidad para las cual fue dictada, cual es la Defensa Nacional como concepto integral, que si bien tiene como núcleo a las Fuerzas Armadas y de Seguridad, es de responsabilidad de toda la ciudadanía y en especial de quienes detentan la responsabilidad política como resultado de la elección popular.
Fuentes:
Ley 23.554 de Defensa Nacional y su reglamentación
Ley 25.520 de Inteligencia Nacional y su reglamentación
Ley 24.948 de Restructuración de las Fuerzas Armadas.
Ley 24.059 de Seguridad Interior.
