Un cuarto aspecto de la política de defensa es el mantenimiento del status quo por parte de la dirigencia política civil y los altos jefes militares. En parte esta política está basada en la ignorancia de los cambios necesarios y cómo llevarlos a cabo, y en parte se debe a un deseo de sobrellevar una mala situación maximizando la obtención de beneficios corporativos. Usando la misma definición en ambos países, el gasto militar en Argentina en 1999 fue 4.143 millones de dólares (ver Cuadro 3), mientras el de Chile fue 2.120 millones de dólares, casi la mitad.17 Debería subrayarse aquí que la notoria diferencia no se debe a un nivel más elevado de salarios militares en Argentina, dado que, al contrario, estos son más elevados en Chile. Tampoco se puede explicar por un mayor número de oficiales y suboficiales en Argentina (ya que en 1997 entre las tres fuerzas sumaban sólo 53.686 versus 57.320 en Chile).18
No, Argentina gasta más (y sin llegar al nivel de operatividad chilena) porque gasta mal. Por ejemplo, en 1998 Chile gastó 585 millones de dólares en retiros militares.19 Ese mismo año Argentina gastó 1.184 millones de dólares, más que el doble. Valdría la pena estudiar el porqué de esta última diferencia. Examinando la estructura de los cuadros activos, uno llega a sospechar por qué. En 1999 el Ejército Argentino tenía 34 generales, de los cuales 24 eran generales de brigada (el Ejército tiene sólo 11 brigadas), y tenía siete generales de división (el Ejército no tiene ninguna división). Comparando altos oficiales (a nivel de coronel o general) en las tres fuerzas con sus pares en las fuerzas norteamericanas se encuentra que, por cada 1.000 oficiales, Argentina tiene 2,5 veces el número de generales que las Fuerzas Armadas Estadounidenses y un cuarto más de coroneles (ver Cuadro 2). 20 Esto ocurre a pesar de que existe mayor número de puestos de mando en las Fuerzas Armadas Estadounidenses (es decir por ejemplo, ellos tienen divisiones y cuerpos de ejército, mientras Argentina no los tiene). Además, las Fuerzas Armadas Argentinas tienen 3,55 oficiales y suboficiales por cada tropa, mientras las fuerzas estadounidenses tienen 0,19. Argentina está "top heavy", tiene demasiado altos oficiales y suboficiales para el tamaño de sus fuerzas.21 Esto significa que hay demasiados uniformados cobrando en actividad y pasividad, una clara indicación de la necesidad de una reforma militar, y una clara señal de que la corporación militar está aprovechándose del fisco. Sin embargo, las autoridades civiles no toman las decisiones necesarias, aun frente al aumento significativo en el costo de defensa y las implicaciones negativas para la capacidad operativa.
El marco institucional de actores en el área de defensa
Lo que sigue es una breve descripción de los actores públicos en el ámbito de defensa. El criterio de su inclusión es su posible participación como usuarios de la información presupuestaria y cuantitativa transparente.
Miembros del Congreso: El parlamento tiene el deber de votar el presupuesto todos los años. Para esa tarea tiene dos comisiones de defensa (una del Senado y una de la Cámara de Diputados). Sin embargo, el parlamento está limitado en sus derechos. Sólo tiene derecho a votar a favor o en contra del presupuesto entero (más bien de la parte corriente y de capital—por separado). Esto implica que el poder real respecto al presupuesto queda en manos del Ejecutivo. Pero las comisiones pueden informarse, interpelar, y sobre todo, revisar las cuentas devengadas. Para esta última tarea tienen una oficina de contabilidad que trabaja exclusivamente para ellos (la Auditoría General de la Nación). Lamentablemente, ni esta agencia trabaja seriamente, ni el Congreso le exige que lo haga. El Congreso está legalmente obligado a aprobar el presupuesto ejecutado. Sin embargo, el último aprobado fue en el año 1994. Otro aspecto del trabajo de las comisiones de defensa es la producción de leyes en el área. Aquí los legisladores han asumido una posición pro-activa en defensa. La referida Ley de Reestructuración Militar (Nº 24.948) fue el producto de una negociación inter-partidaria con los altos jefes militares, en buena parte sin la participación del Ministro de Defensa, cuya prerrogativa era asumida por el Congreso.22 En principio, los políticos de las dos comisiones, sus asesores y los enlaces militares deberían tener interés en la información presupuestaria militar.
Académicos: Argentina tiene un grupo de especialistas en defensa ubicado en las universidades (Universidad Torcuato DiTella, Universidad de Buenos Aires, Universidad de Belgrano, Universidad Nacional de Quilmes, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional de Córdoba, FLACSO-Argentina, Universidad del Salvador, Universidad Católica, sin mencionar una larga lista de universidades extranjeras en EE.UU., Chile y Brasil que utilizan los datos argentinos). Además existen las escuelas terciarias que pertenecen a la órbita de defensa (v.g., Escuela de Defensa Nacional). La mayoría de estos especialistas civiles (o militares retirados que pertenecen al ámbito académico) provienen de la sociología o la ciencia política. Por tanto, aunque son usuarios de datos, su familiaridad con aspectos presupuestarios es escaso.
Organizaciones No Gubernamentales: Además de las instituciones universitarias, existen un grupo de ONG nacionales (a las cuales muchos de los académicos de las universidades también pertenecen) que estudian aspectos de defensa, por ejemplo el SER 2000 (ya mencionada arriba), el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, el Centro de Estudios Unión para la Nueva Mayoría. Pero también hay asociaciones de militares retirados, algunos de los cuales seriamente estudian la problemática de defensa, v.g., el Centro Aeronáutico de Estudios Estratégicos. Otros usuarios extranjeros entre las ONG son el Stockholm International Peace Research Institute, el Bonn International Centre for Conversion (estos dos centros ya han pedido información presupuestaria, y proveerla ayudaría a mejorar la confiabilidad de las fuentes internacionales).
Los cortes presupuestarios
Para hacer el presupuesto militar argentino comparable con los otros países sugerimos que se utilice la misma definición y las mismas técnicas contables entre todos.
Como intentamos estudiar el impacto directo, económico y fiscal, del gasto en seguridad externa sobre las tres economías regionales, la definición contable que proponemos utilizar es la siguiente: Gasto militar incluye los gastos directos (base devengada) para el gobierno nacional derivados de la provisión del servicio de defensa externa.23 Al desagregar estos gastos, incluimos (en principio):
i) Todos los gastos de personal, tanto militar como civil,
ii) Operaciones y mantenimiento,
iii) Toda adquisición de material bélico,
iv) Investigación y Desarrollo (I&D) militar,
v) Construcción militar (inclusive viviendas especiales),
vi) Fondos de retiros y pensiones militares,
vii) Gastos incurridos por agregados militares y cuentas secretas,
viii) Contribuciones internacionales a instituciones militares,
ix) Defensa civil (si es responsabilidad militar),
x) Programas militares de relaciones públicas,
xi) Instituciones militares de salud y educación,
xii) Inteligencia militar (y estratégica),
xiii) Ayuda militar otorgada,
xiv) Programas cívico-militares en los cuales predomina el aspecto de defensa (v.g., un sistema de radar utilizado principalmente por la fuerza aérea, o un programa nuclear con fuerte énfasis militar).
Se excluye la ayuda militar recibida, aunque podría haber sido incluida, dada la fungibilidad de cualquier transferencia de ayuda. Igualmente se excluyen las fuerzas de patrullaje costero y de control fronterizo (con frecuencia denominadas paramilitares, porque proporcionan principalmente defensa interna y rara vez servicios en el campo de la seguridad externa).24 No negamos que ciertos aspectos de nuestra definición (por ejemplo, educación y salud militar) podrían ser vistos alternativamente como gasto social. Sin embargo, nuestro interés principal fue examinar los gastos directos totales de la seguridad externa. Juzgamos que deberían ser incluidos como gastos de defensa, sobre todo debido a que estos servicios son controlados por los propios militares y son más costosos que los financiados por el Tesoro para el público en general."25
Las técnicas contables a utilizar provienen del Fondo Monetario Internacional, Government Finance Statistics. Nos interesan principalmente los gastos por servicio (i.e., por programa) y los gastos por objeto de gasto económico (es decir, salarios, armamento, operaciones, etc.). Los programas militares argentinos que cumplen con nuestra definición son los siguientes:
Secretaría de Inteligencia del Estado (SIDE),
Casa Militar,
Fuerzas de Paz,
Ministerio de Defensa,
Estado Mayor Conjunto,
CITEFA (instituto de I&D militar),
Estado Mayor General del Ejército,
Estado Mayor General de la Armada,
Estado Mayor General de la Fuerza Aérea,
Instituto Geográfico Militar,
Dirección General de Fabricaciones Militares (el residuo de la industria militar no privatizada),
Instituto de Ayuda Financiera (retiros y pensiones militares)
La parte operativa y las adquisiciones bélicas se encuentran en cada uno de los tres estados mayores de las fuerzas. El otro gasto fuerte se encuentra en retiros militares (ver Cuadro 1). La inclusión de la SIDE (inteligencia estratégica) es debatible, debido a que la mayor parte de su presupuesto no se dedica a recoger y analizar inteligencia estratégica, según trascendidos periodísticos. Sin embargo, se incluye para el usuario interesado.
Otro problema significativo para resolver en el caso argentino es el del empalme entre distintos series del Producto Bruto Interno con años base diferentes. No hay manera de ligar la serie del PBI con base 1970 y la serie con base 1986. Y todavía más importante (y con el mismo problema de empalme) es la diferencia entre la serie con año base 1986 y la actual de 1993. Para solucionar este problema aplicamos una metodología habitual que consiste en armar un deflactor provisorio, pero la comparabilidad entre año y año de cualquier serie utilizando el PBI como denominador, o usando el deflactor implícito del PBI, está comprometida. Obviamente esto afecta la viabilidad de armar modelos econométricos y de comparar gastos militares divididos por el PBI.
La construcción de indicadores
Hemos elaborado unos 19 indicadores o formatos de presentación alternativos para analizar y comparar el gasto militar argentino de manera crítica.
1. La serie anual de gastos militares nominales por programa y por objeto de gasto económico. (Esta serie es la más útil de todas para los usuarios especialistas que quieren manejar sus propios estudios analíticos).
2. Esta misma serie deflactada de gastos militares. (Esta serie permite comparar crecimiento/caída real del gasto militar de año en año).
3. La serie de gastos militares en dólares constantes. (Esta serie—aunque tiene la debilidad de descansar sobre un tipo de cambio que tiende a distorsionar las comparaciones entre país y país y entre año y año—es los mejor que puede haber para hacer comparaciones internacionales).
4. Gastos militares/PBI. (Esta razón es la que comúnmente se utiliza para hacer comparaciones internacionales).
5. Gastos militares/Gasto Total Fiscal de Administración Nacional. (Esta razón se utiliza para estudiar desplazamiento de otros gastos funcionales—v.g., educación, salud—por gasto militar. También tiende a mostrar el poder histórico de lobby relativo de cada sector presupuestado).
6. Gasto militar por uniformado. (De alguna manera este dato indica la calidad bélica de la fuerza. Es así porque, suponiendo que tanto el capital bélico como la mano de obra bélica estén usados a su máxima eficiencia, la capacidad bélica es el resultado de estos “inputs” expresados monetariamente. Se podría decir, por ejemplo, que en la Guerra de Malvinas el soldado inglés ganó porque era un operario de mayor calidad bélica). Esto puede hacerse para varios países (v.g., Chile, Sudáfrica, EE.UU).
7. Costo laboral (incluyendo previsión) dividido por gasto militar total. (Es una muestra de eficiencia y capacidad operativa genuina. Como marco de referencia se puede decir que los costos laborales de unas fuerzas armadas deberían rondar entre 40% y 50% de sus costos totales. Cuando sobrepasan este nivel—el caso argentino llega a 80%—implica que la fuerza no está para producir el servicio "seguridad externa", sino para vivir a expensas del fisco. Obviamente el dato indica algo sobre el residuo, capital adquirido dividido por gasto total.)
8. Costo laboral (neto de previsión) dividido por costo total militar. (Caben los mismos comentarios del número anterior).
9. Previsión militar/gasto militar total. (Indica la capacidad de sostenimiento de los pasivos, la viabilidad del sistema previsional, y el sesgo "top heavy" de los altos oficiales. Por ejemplo, para ser autofinanciado el sistema previsional militar argentino precisa 3,21 activos aportantes para cubrir la totalidad de los gastos en pasividades. Actualmente la relación es de 0,76. Por tanto el sistema previsional está en crisis. A su vez, una examen del sistema revela que esto se debe al gran número de altos oficiales, entre activos y pasivos, que cobran salarios muy altos. Ver Nº 19 abajo.)
10. Salarios militares promedios. (Muestra la evolución del poder adquisitivo de los uniformados y su comparación con el resto del sector público. Suponiendo un pirámide escalofonal parecido entre defensa y educación/salud/etc. , el salario promedio de cada sector debería ser aproximadamente igual. Grandes diferencias tienden a indicar diferencias en el poder de lobby de cada sector).
11. Gastos en adquisiciones bélicas. (Muestra la capacidad política de mantener una fuerza operativa genuina, a la vez que se utiliza para examinar el balance estratégico regional—por si existiera una carrera armamentista).
12. Adquisiciones bélicas/gasto militar total. (Muestra la intención política de mantener la capacidad operativa genuina futura. Ninguna fuerza opera con sólo mano de obra. Y la función de producción de poder militar permite relativamente poca alternativa para elegir entre mano de obra intensiva versus capital intensivo, dado la situación de competencia en la guerra, donde la solución “segundo mejor” no existe. El que sale segundo pierde la guerra. Así que la elección de capital y mano de obra se hace en función de potenciales enemigos, no es al gusto del país.)
13. Gasto directo del Ejército/Gasto total en defensa.
14. Gasto directo de la Armada/Gasto total en defensa.
15. Gasto directo de la Fuerza Aérea/Gasto total en defensa. (Estos tres índices muestran la evolución del poder político relativo entre las tres fuerzas. También son útiles para mostrar elecciones políticas sobre la importancia relativa de una fuerza—o un teatro de operaciones—para la defensa del país).
16. Fuerza Aérea: Número de oficiales y suboficiales por avión. (Esto es un indicador internacional de eficiencia en la fuerza, que junto con horas de vuelo por piloto, indica la operatividad genuina de la fuerza. Los pilotos argentinos vuelan poco y existen mucha gente por aparato).
17. Comparar el gasto militar en la Ley de Presupuesto versus el devengado. (Es una muestra más del poder político de las fuerzas armadas vis à vis otros sectores presupuestados, suponiendo que ajustes/agregados no son repartidos proporcionalmente).
18. Un modelo econométrico del impacto de defensa en la macroeconomía. (Suponiendo que el bien público "defensa externa" es de hecho un "bien" y no un "mal" público, entonces el signo de los coeficientes de gasto militar deberían ser positivos. Cuando no lo son tiende a indicar que las fuerzas armadas están mal orientadas, diseñadas y presupuestadas).26
19. El número de altos oficiales en cada fuerza comparado con sus pares en las Fuerzas Armadas Estadounidenses (o Chilenas). (Muestra lo "top heavy" o burocratización de la corporación militar. Por ejemplo, el Cuadro 2 muestra que Argentina tiene 2,5 veces el número de generales [por mil oficiales] que las fuerzas armadas estadounidenses. Argentina tiene 37 generales en el Ejército, de los cuales 24 son generales de brigada. Argentina tiene 11 brigadas. Así que el Ejército Argentino está "top heavy". Esto tiene implicancias para la fuerza activa, y para los costos futuros del sistema previsional).
Conclusiones
Los datos sobre gastos militares publicados por fuentes internacionales adolecen de serios problemas en cuanto a calidad. A la vez, para una creciente transparencia y capacidad de gestión civil democrática de gasto en defensa es necesario tener mucho más información cuantitativa respecto a áreas de defensa. A las tres o cuatro tradicionales series sobre gasto de defensa, este trabajo sugiere algunas otras que serían de suma utilidad para distintas usuarios. Sin duda, otras podrían sugerirse, y bienvenidas serían. A medida que la transparencia y la calidad de gestión crezcan información adicional debería llegar a ser demandada por estos usuarios. Pero estos avances sólo ocurrirán en una situación democrática en la cual la información cuantitativa esté auditada y examinada por actores especializados (en la teoría de defensa, con conocimiento profundo de las instituciones locales reales, y en evaluación presupuestaria) desde afuera del control de las mismas instituciones castrenses y del ministerio de defensa, vale decir, desde la academia, el parlamento, la prensa y las ONG locales. Obviamente este trabajo tendrá que avanzar país por país, no desde instituciones internacionales. Deberían haber redes, pero desde los actores nacionales no oficialistas.
http://fdra.superforos.com/viewtopic.php?p=29487&sid=38b7c5cf81c90c60f0fbb3231a13f30d
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